마산·진해 흡수한 창원…15년 한살림했지만 갈등은 여전

과거 지자체 행정 통합사례 보니
마·창·진, 급급한 정치권 주도 통합
창원 중심 자원 배분에 불균형 심화
옛 마산 지역 인구 41만→35만여명
‘주민투표’로 성사된 청주·청원 통합
지자체 상생발전 이행되며 균형발전
행정 접근성 높이고 도농 격차 해소
정부 산단정책에 충청권 반사이익도

거의 전체가 비어있는 마산 창동 건물 [사진 = 연합뉴스]

과거 지방자치단체 행정통합 사례를 살펴보면 자율성과 상생이라는 ‘성공 방정식’을 바탕으로 지역 발전을 이끈 사례가 있는가 하면 지역 간 갈등과 불균형으로 ‘실패의 그림자’가 남은 곳도 있다.

대표적으로 명암이 엇갈린 사례는 경남 창원시·마산시·진해시 통합과 충북 청주시·청원군 통합이다.

2010년 창원·마산·진해를 합해 출범한 창원시는 15년이 지난 지금도 통합의 부작용을 앓고 있다. 당시 충분한 시민 의견 수렴 없이 사실상 정치권 위주로 통합이 급하게 이뤄지면서 지역 간 갈등이 여전히 상존하고 있다. 여기에 창원 중심의 자원 배분과 행정 운영, 예상보다 증가한 통합 비용 지출로 지역 간 불균형이 심화되면서 도시 경쟁력이 떨어지고 있다.

또 전체 인구가 통합 당시 109만명에서 지금은 99만6000명으로 크게 줄어 인구 100만명 기준의 특례시 지위마저 잃을 위기다.

창원시청 전경 [사진 = 창원시]

특히 과거 전국 8대 도시에 이름을 올린 옛 마산 지역은 상대적 박탈감이 커지고 도심의 급속한 쇠퇴로 공동화 현상이 가속화되고 있다. 옛 마산 지역 인구는 통합 당시 41만명에서 올해 기준 35만여 명으로 급감했다. 과거 마산의 최대 상권인 창동과 합성동은 빈 점포가 크게 증가해 활력을 잃었다. 롯데백화점을 비롯해 스타벅스, 맥도날드 같은 대형 프랜차이즈마저 2~3년 전에 철수했다.

당초 예상한 통합 비용도 두 배 이상 증가했다. 세 지역 통합에 따른 불이익 배제 원칙에 따라 복지 수준이 가장 높은 옛 창원시 기준으로 각종 공공요금과 복지수당, 편의시설 등이 상향 평준화되면서 비용이 예상보다 늘어난 것이다.

창원시 통합 과정에서 소요된 행정비용은 지난해까지 5000억원 규모에 달한다. 반면 지자체 통합에 따라 정부가 재정 인센티브 성격으로 주는 특별교부금은 절반인 2500억여 원에 그쳤다. 특별교부금은 올해 말로 지원이 종료된다. 창원시는 정부에 특별교부금 지원 기간 연장을 요청하고 있다.

청주 무심천 일대 [사진 = 연합뉴스]

이와 달리 2014년 통합된 청주시와 청원군은 행정통합 성공 사례로 꼽힌다. 역사적 배경을 공유하면서도 수차례 무산됐던 두 지역 통합은 ‘주민투표’로 성사됐다. 주민 의견을 수렴하고 정치권이 결단하면서 이뤄진 ‘자율통합’이다.

특히 통합을 논의하는 과정에서 약속한 두 지자체의 상생발전 방안이 대부분 이행되면서 지역 균형발전의 토대를 이룬 게 주효했다는 평가다.

청주시는 기존 청원군 남일면에 상당구청사, 강내면에 흥덕구청사를 각각 2017년과 2021년에 개청해 지역 간 행정 서비스 접근성을 크게 향상했다. 또 도농 간 지역 격차를 해소하는 특화 사업이나 주민 숙원 해결에 예산을 투입하면서 농촌 지역에 대한 소외감을 해소하는 데 주력했다.

여기에 수도권 과밀화에 따른 정부의 산업단지 정책으로 충청권이 반사이익을 보면서 통합 효과가 극대화됐다. 오창·오송 지역의 산업단지 조성과 주거 확대로 인구는 각각 38%, 64% 증가했고 지역내총생산(GRDP)은 16조원에서 39조원으로 급증했다. 통합으로 인해 62조원에 달하는 경제유발효과가 나타났다.

최지민 한국지방행정연구원 지방자치분권연구센터장은 “행정통합으로 도시 경쟁력을 높이려면 주민들의 자율 의사에 의한 통합, 상생협력에 대한 추진 의지와 이행, 지역 간 균형발전이 성공의 관건”이라고 강조했다.