[기고] 제주특별자치도 헌법 개정을 통한 연방적 지방분권 가능한가?
# 신용인 교수의 제주특별자치도의 헌법적 지위 보장 제언(提言) 제시
신용인 제주대 교수는 그의 블로그에서 연방적 지방분권을 제주특별자치도(이하 '제주자치도'로 한다)부터 시작하자고 한다. 그러면서 그는 미국, 독일, 스위스와 같은 연방적 지방분권을 주장하지만, 헌법 개정을 통한 연방적 지방분권을 전국적으로 한꺼번에 전면 실시하는 것은 쉽지 않다고 한다.
그러면서 이번 헌법 개정에서는 제주자치도에서 선도적으로 연방적 지방분권을 실시하는 것으로 하고, 성과가 좋으면 다음 헌법 개정에서 전국적으로 연방적 지방분권을 확장하는 방법이 합리적이라고 정언(正言)한다. 이번 기회에 이른바'연방제 수준의 지방분권'을 위한 제주자치도의 헌법적 지위를 강화확보하자는 의견을 제시하고 있다.
그리고 신 교수는 제주자치도를 연방제 수준의 지방분권으로 헌법화하는 경우에는 다음과 같은 규정을 헌법에 신설하면 된다고 그 헌법안을 다음과 같이 그의 블로그에서 제시하고 있다.
"제00조 (제주자치도의 지위) ⒜제주도의 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살려 연방적 지방분권을 선도하고 국가 발전에 이바지하기 위하여 제주자치도에 대하여 특수한 정치적·행정적인 지위를 보장한다. ⒝ 제주자치도는 외교·국방 등 국가의 존립 사무를 제외한 사무에 관하여 법률과 다른 규정을 자치법률로 정할 수 있다. 이때의 자치법률은 법률과 같은 효력을 가진다. ⒞제주자치도가 자치법률로 정할 수 있는 사무의 내용과 범위에 관하여는 법률로 정한다."
또한 신 교수는 제주자치도의 헌법적 지위를 확보해야 하는 이유로 "연방제 수준의 자치권 확보와 화해와 상생의 4.3정신을 실현하기 위해 필요하다"는 입장을 견지하고 있다. 그런 입장을 취하는 이유를 다음과 같이 자신의 블로그에 서술하고 있다.
"제주도는 2006년7월1일 고도의 자치권 확보를 위해 제주자치도로 출범했다. 제주특별법 제20조에서 외교, 국방, 사법 등 국가 존립사무를 제외한 사무에 대하여 단계별로 제주자치도에 이양하기로 했고, 그간 7단계 제도개선 과정을 거쳐 중앙정부의 권한의 일부가 제주자치도로 이전되는 성과가 있었으나 다음과 같은 한계가 있었다.
첫째로 제주자치도 조례는 법령의 범위 안에서만 제정할 수 있고, 주민의 권리 제한이나 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 수 없어 자주적인 지역 법으로서의 법적 지위를 갖기 어렵다.
둘째로 헌법상의 포괄 위임금지 원칙 때문에 포괄적 권한이양을 할 수 없어 개별적·열거적으로만 권한이양이 이뤄지다보니 제주자치도는 끊임없이 중앙정부와의 협의에 매달리게 되어 제주자치도 내부의 역량 강화나 내부적 발전전략 논의는 오히려 소홀해진다."
그러면서 신 교수는 위와 같은 두 가지 한계를 극복하기 위한 차원에서 제주자치도에 헌법적 지위가 이번 기회에 보장될 필요성이 크다고 했다. 왜냐하면 제주자치도가 자치법률을 스스로 정할 수 있게 되면, 명실상부한 자치입법권을 갖게 되어서 연방제 수준의 고도의 자치권이 보장되고 이를 행사할 수 있기 때문이라고 한다.
위와 같은 연방제 수준의 고도의 자치권이 보장된 제주자치도 체제가 구축되게 되면, 도민들은 스스로 원하는 정치제도나 행정제도 등을 제도화하게 됨으로써 현행 중앙정부 체제인 국회나 중앙정부의 눈치를 보지 않고, 제주자치도 스스로 자율적으로 정할 수 있는 체계가 구축될 수 있다고 보았다.
즉, 위와 같은 체제가 구축되면, 제주자치도의 헌법적 지위가 응당 보장·확보됨으로써, 그에 걸맞는 제주자치도 체제가 완성되고, 그렇게 되면 제주자치도는 연방제 수준의 지방분권을 전국 광역자치단체 중에서 최우선적으로 선도하게 될 것이라고 보았다.
그 결과 대한민국은 이후 전국이 지방자치단체가 연방제 수준의 지방분권이 이루어지게 될 것이고, 이렇게 되면 대한민국도 서서히 미국, 독일, 스위스와 같은 연방제적 지방분권 국가로 도약하게 될 것이라는 기대에 대한 속내를 드러내 보였다.
만약 신 교수의 제언처럼 제주자치도의 헌법적 지위가 보장되고, 제주자치도의회가 현재의 국회처럼 자치법률을 제정할 수 있게 된다면, 제주자치도의회가 다음의 3대 정치개혁을 도모하기 위한 입법을 도모하는 것이 가능하게 될 것이라고 신 교수는 제언하고 있다.
"첫째로 제주지역에서만 활동하는 정당을 설립할 수 있는 지역정당법이 제정된다." "둘째로 읍면동 대표형 의회인 제주민회를 신설하여 의회와 민회 양원제로 가야 한다." "셋째로 주민자치회에 법인격과 자치권을 부여하고, 주민자치회장을 직선해야 한다."
더 나아가 신 교수는 국가와 제주자치도가 공동출연하고 도민이 공동소유하며 민주적으로 운영하는 마을기금의 제도화를 도모할 필요성을 제기하고 있다. 왜냐하면 위와 같은 기금의 제도화가 이루어지게 되면 단체장과 지방의회 중심이 아닌 도민(주민) 중심의 풀뿌리자치의 실현 가능성이 매우 높아질 수 있을 것이라고 제언하고 있다.
특히 신 교수는 위에서 언급된'3대 정치개혁'이 이뤄진다는 것은 제주의 미래를 중앙정부 아닌 도민 스스로 만들어 낼 수 있고, 만들어 갈 수 있는 정치시스템이 구축된 것과 크게 다르지 않다고 내다봤다.
# 제주자치도 헌법적 지위보장을 위한 헌법 개정은 진정 가능한가?
위에서 언급한 신 교수의 주장에 대하여 필자는 다음과 같은 몇 가지 제언하고자 한다. 현행 대한민국 헌법은 특별시·광역시·도 등의 지방자치와 관련하여 "법령(법률, 시행령, 시행규칙)의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있는 자치권, 자치단체의 종류에 대한 규정"인 헌법 제117조와"자치단체의 조직·운영에 대한 규정"인 헌법 제118조 규정을 두고 있다.
첫째, 헌법 제117조 규정과 관련하여 "헌법 또는 법률상 지방자치단체에 영토고권(영토에 미치는 국가의 최고권력)이라는 자치권이 부여되어 있는지 여부에 대한 헌법재판소(헌 재결 2006. 3.30. 2003헌라2)의 판결요지"는 다음과 같다.
"헌법 제117조와 제118조가 제도적으로 보장하고 있는 지방자치단체의 본질적 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장'이라고 할 것이나, 지방자치제도의 보장은 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장한다는 것뿐이고, 특정자치단체의 존속을 보장한다는 것은 아니므로, 마치 국가가 영토고권을 가지는 것과 마찬가지로, 지방자치단체에게 자신의 관할 구역 내에 속하는 영토, 영해, 영공을 자유로이 관리하고 관할구역 내의 사람과 물건을 독점적, 배타적으로 지배할 수 있는 권리가 부여되어 있다고 할 수 없다."
신 교수의 제언 중 "대한민국의 연방국가화, 즉 헌법 제117조(자치단체의 종류)에 근거한 전체 지방자치단체의 연방국가화를 위해서 이번 기회에 헌법 개정을 통해 1차적으로 제주자치도의 연방화를 실현한 후에 순차적으로 현행 헌법 개정 절차를 거쳐서 나머지 전체 지방자치단체를 소위 '대한민국 연방'의 일원으로 편입시켜 나가자는 주장"에 비추어 문제가 전혀 없는 바는 아니라는 사실이다.
특히 위에서의 헌법 제117조와 관련한 헌법재판소 판결 요지 중 "지방자치단체에게 자신의 관할 구역 내에 속하는 영토, 영해, 영공을 자유로이 관리하고 관할구역 내의 사람과 물건을 독점적, 배타적으로 지배할 수 있는 권리가 부여되어 있다고는(단정)할 수 없다"는 판례 요지는 헌법 제117조 규정을 해석함에 있어서 매우 유념해야 할 헌법재판소의 판결 요지가 아닌가 생각한다.
미국·독일 등 서구적 헌법을 해석하는 경우 "중앙정부에 집중되어 있는 권한을 지방정부와 나누고, 그 권한을 지방 스스로 결정하는 지방분권의 범위에는 원칙적으로 제한이 없다"고 볼 수 있다. 하지만, 대한민국 헌법을 해석 적용함에 있어서는 반드시 그렇지 않다는 점에서 매우 유념할 필요가 있다. 왜냐하면 우리나라의 경우에는 중앙정부 통제 차원에서 개별입법을 통해 그 내용이 과도하게 제한되는 경향이 상존하기 때문이다.
그래서 본래 의미에서 실질적 지방분권을 무색케 만들고 있다고 해석해야 할 것이다. 특히 이런 과도함 때문에 '대한민국의 지방자치'를 '서구적 지방자치'와 동일개념으로 받아들이려 하지 않는 경향이 짙다고 할 수 있다. 그보다 달리 '한국적 지방자치'가 '준(準)중앙집권적 자치'개념으로 받아들여지게 됨으로써 해석론적인 관점에서 비판이 대상이 되기도 한다.
왜냐하면 예컨대 대한민국 헌법의 개정을 통한 연방제적 관점에서 제주자치도만을 위한 실질적인 지방분권 실현을 위한 차원에서 관련 헌법개정안을 논의하고, 관련 헌법개정 절차를 밀어붙이듯이 행하는 것이야말로 그 실현 가능성을 매우 희박하게 할 뿐만 아니라 여차하면 다른 지방자치단체 등과의 형평성 논란 등을 심각하게 불러올 수도 있기 때문이다.
