'30년 숙원' 유보통합... 영유아학교 시범사업 종료 후, 남은 과제는?

[기획] 국회, 유보통합 3법 처리 지지부진... 교원 통합과 재정 문제로 갈 길 더 멀어

【베이비뉴스 이유주 기자】

지난해 9월 시작된 영유아학교(가칭) 첫 시범사업이 당초 예정했던 종료 2주를 앞두고 있다. 영유아학교는 유치원과 어린이집 통합하는 '유보통합'을 실현하기 위해 마련된 새로운 모델의 교육기관이다. 하지만 적지 않은 학부모들이 여전히 유보통합에 대한 개념과 실체에 대한 이해가 미비하다. 현장의 교사 및 관계자들도 사업이 진행되고 있는 것은 알지만, 향후 계획에 대한 명확한 그림이 없다는 점에 대해 불안해 하고 있다. 영유아학교 첫 시범 운영을 마무리하고 유보통합의 실제적 적응을 위한 다음 단계를 밟아야 하는 현 시점, 유보통합의 개념부터 되짚고 현재 직면한 난관과 향후 방향에 대해 살펴봤다. 

유보통합은 0~5세 영유아가 다니는 유치원과 어린이집의 강점을 모은 '상향평준화'된 체계 아래에서 모든 영유아가 이용기관에 관계없이 양질의 교육·보육서비스를 받을 수 있도록 한다. ⓒ베이비뉴스

◇ 유보통합이란? 

학부모들은 자녀가 3세가 되면 어린이집에 계속 보낼지 아니면 유치원으로 옮길지 많은 고민을 하게 된다. 이는 우리나라 영유아 교육·보육체계가 유치원과 어린이집으로 나뉘어져 있고 이에 따른 교육·보육의 목표, 운영방식 등에 차이가 나기 때문이다. 이와 함께 교육 기회의 불균형, 행정적 비효율성, 교사 자격의 차이 등이 꾸준히 지적돼 왔고, 이러한 상황은 유보통합에 대한 필요성을 제기하는 배경이 됐다.

유보통합은 0~5세 영유아가 다니는 유치원과 어린이집의 강점을 모은 '상향평준화'된 체계 아래에서 모든 영유아가 이용기관에 관계없이 양질의 교육·보육서비스를 받을 수 있도록 하는 것이 골자다. 

저출생 위기로 아이들의 교육과 보육에 대한 국가의 책임이 점점 커지고 있는 만큼, 부모가 자녀를 믿고 맡길 수 있는 영유아 교육·보육 환경을 만들어 저출생 문제 해결에도 기여하겠다는 목표도 담겼다.

사실 이번 사업은 윤석열 정부에서 처음 거론된 것은 아니다. 김영삼 정부 시절, 이 같은 내용으로 발의된 '유아교육법안'(1997)을 시작으로 유보통합은 무려 30년 동안 이어져온 숙원이라 할 수 있다. 항상 새로운 정부가 시작되면 보육계에서는 '유보통합'에 대한 목소리가 나왔고, 언제나 논의에서는 큰 진전을 보지 못한 채 슬그머니 사라져버렸다. 

이제는 저출산 위기와 맞물려 더 이상 미룰 수 사안인 만큼, 정부는 이번 기회를 통해 모든 영유아가 동등한 교육과 돌봄을 받을 수 있도록 교육·보육 체계 구축에 총력대응하겠다는 방침이다. 

◇ 유보통합의 5대 과제

교육부는 지난해 6월 27일 정부서울청사에서 제4차 '영유아교육·보육통합추진위원회' 회의를 열고 이러한 내용을 담은 '유보통합 실행계획(안)'을 발표했다. 명칭, 입학 방법, 교사 자격 등 여러 쟁점을 연내 확정해 2025년 통합법 제정을 추진하고, 이르면 2026년부터 유치원과 어린이집의 통합기관을 출범할 계획이라고 밝혔다. 

일단, 유보통합의 행정적 초석은 다진 상태다. 유치원은 교육부 소관, 어린이집은 보건복지부 소관이었지만 해당 개정안으로 어린이집을 교육부로 이관해 두 기관을 일원화했다. 유치원과 어린이집의 통합을 추진하는 교육부 산하 부서 '영유아정책국'도 신설하면서 유보통합 관력 인력 총 52명을 배치했다. 우스갯소리로 '남북통일보다 어렵다'는 유보통합이 그래도 첫 발을 뗐다는 데 의미가 크다. 

이러한 행정적 정비를 시작으로 정부는 유보통합의 궁극적 목표인 교육·보육의 질적 향상을 위해 상향평준화 과제 5가지를 추진하고 있다. ▲먼저 희망하는 영유아 누구에게나 1일 12시간의 돌봄시간을 보장한다. 기본운영시간 8시간에 더해 수요에 따라 아침·저녁돌봄 4시간을 추가로 운영하는 방식이다. 아울러, 맞벌이 부모와 자영업자 등의 다양한 돌봄 수요에 대응해 공립유치원에서 방학 중 운영 학급을 확대하고, 토요일이나 휴일에도 돌봄을 제공하는 거점기관도 올해부터 시범 운영한다. 

또한 ▲교사 대 영유아 비율도 획기적으로 개선할 계획이다. 교사대 영유아간 상호작용의 질을 높이고 교사가 교육과 보육에 전념할수 있도록 하기 위해서다. 0세반의 경우 현행 1:3에서 1:2로, 3~5세반의 경우 현행 평균 1:12에서 1:8을 목표로 교사 대 영유아 비율을 개선한다. 0~2세반 보조교사 지원도 3급당 1명에서 2학급당 1명으로 확대하고, 3~5세반은 기준치를 초과하는 학급에는 시간강사 또는 인건비를 지급할 예정이다. 

아울러 ▲학부모가 아이를 유치원·어린이집에 보낼 때 느끼는 경제적 부담을 해소할 수 있도록 올해 5세를 시작으로 2027년까지 단계적으로 3~5세 무상교육·보육을 실현한다. 이밖에도 ▲교사 연수 시간을 13시간(최저 기준)에서 연 60시간으로 단계적으로 확대하고, ▲2세와 5세를 이음연령으로 지정해 연령별 특성에 맞는 교육적 지원을 받을 수 있도록 할 계획이다. 

◇ 유보통합의 첫 시범운영, 영유아학교

교육부는 지난해 9월부터 영유아학교 시범사업을 운영하며 이러한 정책 효과를 검토하고 있으며, 이를 바탕으로 오는 2027년까지 전국 유치원·어린이집의 약 10%(3100곳)를 영유아학교로 지정해 유보통합을 점진적으로 확대할 계획이다.

현재는 어린이집 84개, 유치원 66개 등 152개 기관이 영유아학교로 시범운영되고 있다. 2월 말일까지로 첫 시범운영을 마무리하기로 했지만 추가적인 평가와 조정이 필요할 수 있어 종료 시점은 뒤로 미뤄질 수도 있다. 

시범사업이 진행중인 일부 현장에서는 돌봄과 교육의 균형을 맞출 수 있다는 점에서 긍정적인 반응을 보이고 있지만 아직 일반화하기엔 이르다. 구체적인 피드백은 시범사업 종료 후 평가를 통해 보다 명확히 파악될 것으로 예상된다. 

지난해 12월 유보통합 공청회장에서 피켓시위를 벌이는 한국어린이집총연합회 회원들의 모습. ⓒ한국어린이집총연합회

◇ 최대쟁점은 교원자격문제

영유아학교 시범사업은 이렇다 할 큰 이슈없이 운영되고 있지만, 유보통합을 둘러싼 논란은 여전히 뜨겁다. 가장 뜨거운 불씨는 교원자격 문제다. 

현재 유치원 교사는 4년제 대학 또는 대학원에서 관련 교직과정을 이수하고 졸업하면 유치원 정교사 자격증을, 보육교사는 전문학사 이상 학위를 받거나 평생학습기관 등에서 필요한 학점을 이수하면 보육교사 자격증을 받는다. 유치원 교사는 주로 3세 이상의 아동을 대상으로 학습 중심의 교육을, 어린이집 교사는 0~2세 아동을 대상으로 한 보육을 맡기에 각 분야의 교육과정과 전문성이 다르다. 

교육부는 ▲0~5살 영유아에 대한 단일 자격 제도를 도입하는 1안과 ▲0~2살 영아 정교사와 3~5살 유아 정교사로 구분하는 2안을 제시했다. 1안을 선택하면 '영유아 정교사'라는 단일 통합자격으로 가는 것이지만, 2안을 선택하면 기존의 유치원 교사와 보육교사 체계를 유지하는 것과 비슷하다. 결국 정부는 교원 자격을 통합하겠다는 방안과 사실상 통합을 하지 않을 수도 있다는 선택지를 함께 내놓은 셈이다. 

현장에서는 1안은 각 분야의 전문성이 제대로 반영되지 않을 수 있다는 우려가, 이원화하는 2안에는 완전한 통합이 아닌 반쪽짜리 통합이라는 비판이 상존한다. 교원자격통합을 둘러싼 논란은 유보통합의 큰 장애물이었는데, 이번에도 정부는 불확실한 태도를 보이며 중심을 잡아주지 못했다.  

교육부는 두 안을 놓고 통합교원양성에 대한 결정을 지난 연말까지 결정하겠다고 했으나, 관계자들의 반발 등 여러 이유로 이를 실현하지 못했고, 현재까지 무한정 연기된 상태이다.

만일 교육부가 1안을 채택한다면 2027년부터 학사 학위를 통해 '영유아정교사' 통합자격을 취득할 수 있도록, 통합교원양성 체제를 개편한다. 이 과정은 0~5세의 아동을 대상으로 하는 교육과 보육을 모두 포괄하는 자격이다. 예정대로라면 이렇게 양성된 신규 통합교사는 2031년부터 현장에 배출된다.

현직 교사들의 자격 취득 방식에도 변화가 예상된다. 현직 교사 가운데 유치원 교사 자격증과 보육교사 자격증을 모두 가지고 있는 교사는 전체 26만 명 가운데 11만 명 수준이다. 이들은 통합교사자격을 신청하면 바로 취득할 수 있다. 문제는 유치원 교사 또는 보육교사 자격증 하나만 가지고 있는 경우다. 교육부는 이들에게 특별교원양성과정이나 대학 신편입을 통해 추가 교육을 받아야 통합교원자격을 주겠다는 방침이다.

◇ 교사자격통합 논란…이해관계자 갈등 심화

교사자격통합의 실현 여부와 그 방식에 대한 논란은 계속 해소되지 않고 있다. 또 이러한 교사자격이 실제 교육과 보육의 요구를 충족할 수 있을지에 대한 의문도 제기된다. 이러한 상황에서 유보통합에 대한 각 이해관계자들의 반발은 거세다. 또한 이해관계자들 사이에서도 상반된 의견이 존재한다. 이러한 복잡한 갈등 속에서 지난해 12월에는 유보통합 공청회(영유아 교육·보육 통합기관 설립·운영기준안/교원 자격·양성 체제 개편 의견수렴 공청회)마저 반발에 부딪혀 연이어 무산되기도 했다. 이 공청회에서는 유보통합 이후 교사 자격을 4년제 전공학과 중심으로 통일해야 한다는 정책연구 결과도 발표될 예정이었다. 

우선 한국가정어린이집연합회(이하 한가연), 한국유치원총연합회(이하 한유총), 국공립유치원교사노동조합(이하 유치원노조) 등은 유보통합에 대해 반대하는 입장을 견지하고 있다. 

어린이집 교사들은 0~2세 영아 보육에 특화된 자격을 갖추고 있으며, 유치원 교사들 역시 3세 이상 유아 교육의 전문성을 지니고 있다. 때문에 통합 자격 제도는 이를 충분히 보장하지 못할 것이라 우려를 제기한다. 따라서 유치원과 어린이집 각 기관의 고유한 역할과 전문성, 특수성을 고려해 차별화된 교육·보육 체계가 존중돼야 한다는 입장이다.

이와 관련해 지난해 12월 3일 유치원노조가 발표한 유치원 교사 2409명의 설문조사 결과에 따르면 응답자의 88.2%가 "영아와 유아 정교사를 구분해야 한다"고 응답했다. 교육자격 구분 없이 통합에 찬성하는 교사는 전체의 2.9%에 그쳤다. 유보통합에 대한 반대 입장을 명확히 보여주는 대목이다. 

이와 같은 입장을 토대로 지난해 12월 26일부터 유치원노조를 비롯한 ▲한가연 ▲한유총 ▲대한영유아청소년돌연사학회 ▲바른부모회 ▲하브루타를사랑하는학부모연대 ▲행복한교육학부모회 등 총 7개 단체는 0~2세 영아전담/3~5세 유아전담으로 기관과 교사자격, 교육(또는 보육)과정 등 명확한 구분을 통해 각각의 전문성과 공공성 확보하는 것을 골자로 하는 '유보이원화연대' 활동을 적극적으로 이어가고 있다.

반면 한국어린이집연합회(한어총)의 입장은 조금 다르다. 유보통합에 찬성하되, 유치원과 어린이집 간의 (예산)지원 격차가 해소되는 것이 전제돼야 한다는 입장이다. 김경숙 한어총 회장은 지난 2023년 5월 베이비뉴스와의 인터뷰에서 유보통합은 '유치원과 어린이집의 지원 체계를 동일하게 만들어 격차를 완화하는 것'이 중요한 포인트라고 강조했다.

예산에 대해 설명하자면, 유치원은 지방교육재정교부금(유초중고 교육재정에 사용하기 위해 정부가 교육청으로 내려보내는 돈)을, 어린이집은 교육부(교육부로 이관되기 전에는 보건복지부)와 지방자치단체 등의 예산을 지원 받아 운영되는 구조다. 따라서 유치원은 정부의 교육 예산에 포함돼 교육의 질에 맞춘 비교적 안정적 지원이 이뤄지는 반면 어린이집은 지방자치단체마다 예산 배정이 달라 지역 간 지원수준의 차이가 발생할 수 있다. 유치원에 비해 일관성이 부족하거나 지역에 따라 보육 환경의 격차가 커질 우려가 있다. 

한어총은 이러한 격차를 해소하기 위해, 어린이집이 유치원과 동일한 예산 지원 체계를 적용받아야 한다는 입장이다. 이를 통해 보육과 교육에서 발생하는 불평등을 줄이고, 모든 아이들에게 공평한 기회를 제공할 수 있다고 보고 있다. 따라서 유치원과의 동일한 예산 지원이 보장된다는 조건 하에 유보통합을 지지하고 있다.

사단법인 한국사회복지법인어린이집연합회가 주관해 지난해 10월 24일 오후 서울 영등포구 국회의원회관 대회의실에서 열린 '유보통합 사회복지법인 어린이집의 존폐위기'를 다룬 정책토론회. ⓒ한국사회복지법인어린이집연합회

◇ 유보통합 재원 확보 방안 미정… 예산 갈등 우려

유보통합 정책에서 재원 마련의 문제는 지속적으로 제기되고 있다. 교육부는 당장 올해 유보통합법 제정을 추진하고, 2026년부터 유치원과 어린이집의 통합기관을 출범해야 하는데 필요한 예산에 대한 청사진을 그리지 못하고 있다. 

국회 예산정책처가 최근 발간한 '저출생 극복을 위한 영유아교육·보육 지원 사업 평가' 보고서를 살펴보면 영유아교육·보육 예산은 23년 기준 17.4조원. 교육부, 지자체, 교육청 등의 재원으로 구분돼 있는데 지금까지 교육부는 지자체 지원보육(어린이집 등) 예산을 교육청으로 이관해 지속 지원한다는 계획이다. 하지만 지자체가 '재정여건에 따라 자체적인 사업으로 편성해 자율적으로 지원하던 예산' 그대로 교육청으로 이관할 지는 미지수다. 

상황이 이렇다 보니 유보통합 세부과제별 재원 확보 방안도 미정이다. 참고로 '교사 대 영유아 비율 개선'에는 1.5조원, '단계적 무상 교육·보육'에는 2조원 소요될 것으로 추정된다. 더욱이 교원자격, 처우 등 필수적인 재정적 논의도 구체화해야 한다. 또한, 정부는 어린이집 보육교사를 교원으로 전환하고 사학연금에 선택적 가입하도록 할 계획인데, 이 경우 사학연금의 중장기 지출이 확대될 수 있다. 현재 어린이집 교원(23년 기준 30만명)은 근로자로 국민연금에 가입돼 있다. 

상당한 예산 소요가 예상되지만 교육부는 아직 이러한 재원을 어떻게 확보할 지에 대한 세부적인 계획을 공개하지 않았다. 단지 지방교육재정교부금을 활용하겠다는 방안 외엔 관련 사업에 국고를 투입할 지 시도육청이 관련 부담을 떠맡을 지조차 결정하지 못한 상태로 보인다. 

이를 두고 박창현 육아정책연구소 연구위원은 '윤석열정부 유보통합 문제점과 개선과제 : 보육계를 중심으로' 보고서를 통해 "교육청이 교부금을 통해 추가 소요 비용을 부담하도록 하면서 정부가 국고지원에 대한 언급이 없다면, 초·중등교육각종 사업 중단 및 축소, 학교운영비 감축 등이 예상돼, 제2의 누리과정 사태가 벌어질 것"이라고 우려했다. 

◇ 유보통합 3법은 국회 계류 중

12일 국회의안정보시스템에 따르면, 교육부가 지난 연말까지 통과시키겠다고 했던 ▲영유아보육법 ▲지방교육재정교부금법 ▲지방교육자치법 등 유보통합 3법은 여전히 국회에 계류된 상태다. 심사조차 되지 않았다는 게 학계의 전언이다. 

이 법은 지방 보육사무 주체를 지자체장에서 교육청과 교육감으로 변경하고, 기존에 지방자치단체가 부담하던 어린이집 지원 예산을 지방교육재정교부금으로 충당하는 것이 골자다. 쉽게 말해, 어린이집을 유치원처럼, 행정적인 관리 체계를 동일하게 만들어 운영하려는 유보통합의 목적이다. 

유보통합 3법이 국회에서 통과된다 하더라도 갈 길은 멀고 험난하다. 재졍 계획이 정해지지 않은 것은 물론, 이해 관계자들의 반발과 갈등으로 최대 난관인 교원 자격 문제가 해결되지 않은 탓이다. 뿐만 아니라 ▲통합기관 설립·운영 기준 ▲입학방식 ▲0~5세 영유아교육과정 등 다른 세부적인 계획안도 나오지 않았다. 정책 추진에 많은 시간이 필요할 것으로 보인다.

교육부가 약속한 대로 유보통합 기관을 2026년에 출범시키기 위해서는 2025년 내에 관련 법안이 국회를 통과해야 한다. 하지만 비상계엄 사태로 탄핵정국을 겪고 있는 요즘, 머지 않아 대선정국으로 접어들 가능성이 적지 않다. 윤석열 정부의 유보통합 정책의 수정이 필요하다는 의견이 거세진다면 새 정부에서는 정책 방향에 변화를 줄 가능성도 배제할 수 없다. 

김대욱 경상국립대학교 유아교육과 교수는 "유보통합 3법을 조속히 개정해 0~5세 아이들을 위한 무상교육 시스템의 법적 기반을 마련해야 한다. 국가와 지방자치단체가 책임지고, 아이가 태어나 초등학교 입학 전까지 부모가 안심하고 양육할 수 있도록 재정적 부담을 덜어야 한다. 또한, 저출생 문제 해결, 안전한 보육 환경 조성, 영유아 교육 강화, 돌봄 지원 확대, 사교육비 경감을 위한 체계적이고 질 높은 지원 방안을 마련해, 세계 최고 수준의 통합 교육·보육 체제 구축을 위한 논의를 시작해야 한다"고 말했다. 

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