제주 제2공항 수천 필지 들여다보니…짙게 드리워진 투기의 그림자

제주참여환경연대 조사…“부지 선정 발표 직전 거래 폭증”
땅 소유자 60% 이상이 외지인…사전 정보 유출 가능성도

지난 10월 27일 촬영된 제주도 서귀포시 성산읍 일대의 제주 제2공항 예정지. 무가 듬성듬성 심겨 있지만 관리가 되지 않아 잡초가 무성하다. 제주참여환경연대 제공

[주간경향] “제2의 하와이보다는 우리의 삶의 터전으로서, 생활의 보금자리로서의 제주도를 원한다.”

지난 11월 11일 찾은 제주시 이도2동 제주시청 앞 도로에는 1991년 11월 스스로 목숨을 끊은 청년 양용찬의 33주기를 알리는 현수막이 걸려 있었다. 양용찬은 제주 관광 개발의 절차를 간소화하는 제주도개발특별법이 1991년 국회에 상정되자 분신했다. 그는 특별법이 제주 주민들의 삶의 터전을 위협하고 주민들을 소외시킨다고 봤다.

끝내 특별법은 국회를 통과했고 이후 33년간 제주도는 개발에 개발을 거듭했으며, 현재도 개발이 진행 중이다. 그 상징 중 하나가 제주 제2공항이다. 계속된 개발로 관광객이 늘자 누군가는 제주도에 공항을 하나 더 지어야 한다고 했고, 10년의 찬반 논란 끝에 국토교통부는 지난 9월 제주 제2공항 건설 계획을 고시했다. 제주의 두 번째 공항 건설은 이제 기정사실이 됐다.

제주 제2공항을 바라보는 제주도민들의 시선은 복잡하다. 제주도 밖의 뭍 사람들이 제주공항 이용에 불편함을 느끼고 막연히 공항 하나 더 있으면 좋겠다고 생각하는 것과 다르다. 제주도민 절반은 제2공항을 통해 더 많은 관광객이 들어올 때 숙박·렌터카 업체는 물론 도내 건설업 등에도 미칠 긍정적인 영향에 주목한다. 나머지 절반은 또 다른 공항 건설로 인해 관광객이 더 늘어나면 지하수가 줄고, 이미 포화 상태인 하수·쓰레기 처리가 전보다 곤란해질 것을 우려한다. ‘제주도를 하와이로 보느냐, 삶의 터전으로 보느냐’ 양용찬은 여전히 질문을 던지고 있다.

시민단체 제주참여환경연대는 국토부가 제주 제2공항 건설 계획을 고시하자, 공항 부지로 편입된 2840필지가 그간 누구의 손을 거쳐 누구의 소유가 됐는지를 토지대장 등을 통해 일일이 조사했다. ‘보라! 제주땅의 실상을’이라고 이름 붙은 이 보고서가 드러낸 것은 세 가지다. ‘땅 소유자의 60% 이상이 외지인이었다’는 점, ‘제2공항 부지 선정이 발표되기 직전 부동산 거래량이 폭증했고, 그중 상당수는 기획부동산 업체들의 투기성 거래’였다는 점, 끝으로 ‘부지 선정 이전에 사전 정보가 유출됐을 가능성이 작지 않다’는 점이다.

이 단체의 2명뿐인 상근자로 광범위한 조사를 진행한 홍영철 공동대표, 박유라 사무국장을 지난 11월 11일 제주시 이도2동 제주참여환경연대 사무실에서 만났다. 소문으로만 떠돌던 제주 제2공항 부지를 둘러싼 투기가 실제 어떤 식으로 이뤄졌는지, 이 개발 사업의 이익은 누구에게 돌아갈 가능성이 큰지, 사업 계획을 재검토할 필요성은 없는지를 물었다.

부지 발표 전 거래량 폭증

제주참여환경연대 홍영철 공동대표(왼쪽)와 박유라 사무국장이 지난 11월 11일 제주참여환경연대 사무실에서 제주 제2공항 부지 토지 소유 실태 조사 결과를 설명하고 있다. 박유라 사무국장은 추석 연휴도 반납하고 두 달간 조사에 매진했다. 그는 일을 계속하는 동기에 대해 “분노다. 행정이 주민들을 현란한 말로 기만하는 것을 보면 분노가 치민다. 분노가 힘이다”라고 했다. 이효상 기자

-수천 필지를 조사하는 것이라 만만치 않은 작업이었을 텐데 어떻게 조사하게 됐나.

홍영철 제주참여환경연대 공동대표(이하 홍 대표) “제주 제2공항 부지에 대한 투기 의혹이 해소되지 않고 남아 있었다. 제주 제2공항 부지 선정 결과가 발표된 건 2015년 11월 10일인데, 며칠 뒤 도의회에서 법무사 출신의 한 도의원이 ‘제주도민만 몰랐지, 이미 정보 유출이 다 됐다’는 얘기를 공개적으로 했다. 2021년에는 제주 지역 언론에서 국토교통부 직원이 제2공항 부지 사전 정보로 친인척에게 투자를 권유한 것으로 보이는 카카오톡 메시지가 보도되기도 했다. 우리 단체도 참여하는 제주제2공항강행저지비상도민회의에서 해당 직원을 경찰에 고발도 했는데 고발인 조사도 이뤄지지 않았다. 국토부가 지난 9월 6일 제2공항 관련 고시를 하면서 필지가 공개됐는데, 나온 김에 다시 무슨 일이 있었는지 들여다보자, 해서 조사를 하게 됐다.”

조사 결과는 예상을 뛰어넘는다. 제2공항 부지는 서귀포시 성산읍 고성리·난산리·수산리·신산리·온평리 일대 2840필지인데, 부지 선정 결과가 발표된 2015년 11월 이전에 토지 거래량이 폭발적으로 증가했다. 예컨대 2010~2014년 5년간 이 일대 땅의 토지 거래 건수는 평균 132.4건이었다. 그런데 2015년에는 439건으로 3배 이상 거래됐다. 특히 부지로 선정된 2015년 11월에는 한 달 동안 2014년 전체의 거래 건수(154건)보다 많은 172건의 거래가 이뤄졌다. 부지 선정 직후 이 일대 땅이 지가 상승을 막기 위한 토지거래허가구역으로 지정돼 토지 거래가 제한된 점을 고려하면 부지 발표 직전 비정상적으로 거래가 폭발했다는 얘기가 된다.

개별 필지의 소유권 변동 현황을 보면 2015년 무렵 소수의 부동산개발업체, 농업회사법인들이 여러 필지를 사들여 지번을 쪼갠 후 부지 발표 전 매각한 흔적이 나타난다. 이른바 ‘기획부동산’의 유입이다. 2015년 1월 만들어진 울산의 한 부동산 회사는 그해 3월부터 이 일대 땅 14필지를 사들여 23필지로 쪼갠 후 대부분의 필지를 같은 해 8월 이전에 매각했다. 이 일대 땅 91필지를 거래한 A개발업체는 2015년 11월까지 필지를 모두 매각하고는 그해 12월 법인을 해산했다. 부지 발표 전 매입과 필지 분할, 매각을 통해 이익을 극대화하고, 부지 발표 직후 해산하는 기획부동산의 전형이다. 땅을 사들인 건 외지인들이었다. 이 일대 토지 소유자 2108명 중 60.2%(1270명)는 제주도 밖에 주소지를 두고 있었고, 제주도 거주자는 39.8%(838명)에 그쳤다. 한때 A업체에서 부회장을 지낸 것으로 알려진 인물은 주간경향에 “이런 업체들은 순간에 했다가 없어지는 거다. 그렇다고 무슨 책임이 있는 건 아니지 않느냐”고 했다. 투기와 투자는 법적으로 뚜렷이 구분되지 않는다. 부지 정보가 사전 유출된 정황이 없는 한 그렇다.

-부지 정보가 사전 유출됐다고 보나.

홍 대표 “부지 선정 전 매매 건수가 늘어난 걸 보면 다른 해석이 불가능하다. 제주 부동산에 2013년부터 중국 자본이 들어오기 시작해서 2015년까지 제주 전역에서 부동산 거래가 늘고 부동산 가격이 오른 건 사실이다. 그러나 이 지역은 2013년부터 거래량이 쭉 올라가는 흐름을 보이지 않다가 2015년, 특히 그해 11월에 갑자기 늘었다. 이 지역은 애초에 중국 자본이 들어올 만한 곳이 아니었다. 해안지역이 아닌 중산간 지역 농지였고, 소규모 필지가 많아 대규모로 개발하기 어려운 곳이었다. 정보를 가지고 거래가 이뤄진 것이 아니라면 다른 이유를 찾기 힘들다.”

사전 유출 의혹은 진즉 제기됐다. 제주 지역방송 JIBS가 2021년 보도한 내용을 보면 국토부 직원은 친인척에게 ‘막내야, ○○리 공항 신도시 자리야. 혼자만 조용히 투자하길 바란다. 이거 들키면 오빠 잘린다’고 했다. 그러나 이후 이렇다 할 후속조치는 이뤄지지 않은 것으로 알려졌다. 이번 조사에서도 사전 유출을 의심할 만한 정황이 더러 발견됐다. 국토부 산하 한국공항공사의 전 직원 B씨는 2015년 3월 제2공항 부지로 편입되는 땅 2필지를 경매로 매입했다. 해당 필지는 길이 연결되지 않은 맹지였다. B씨는 “농사를 지으려고 샀다. 맹지지만 차가 들어갈 수 있게끔 돼 있다. 공사 직원들과 친하게 지내지 않았고, 들은 이야기도 없고 현재도 연락 안 한다”고 했다. 국토부는 2021년 사전 유출 의혹이 제기되자 “제2공항 관련 입지 정보 사전 유출은 없었다”고 했다.

-2015년 11월 원희룡 당시 제주지사가 “(부지 일대의) 토지 보유 동기를 정확히 따지겠다”고 말하기도 했다. 후속 대책은 없었나.

홍 대표 “그 이후 대책들이 나오긴 했는데, 시늉만 했다고 본다. 일례로 2016년 2월에 부동산 투기 방지를 위한 토지 분할 업무처리 지침이 나왔는데, 이전에 분할된 땅은 예외로 규정했다. 제2공항 부지는 분할이 다 끝났는데 건드리지 않고 넘어갔다.”

투기 흔적 모르쇠, 사업 강행

-왜 바로잡지 않을까.

홍 대표 “국책사업에서 투기는 불공정일 뿐 아니라 국가나 국민을 가장 힘들게 하는 문제다. 투기가 있는지 확인해서 투기가 발견되면 사업 자체가 오염됐으니 중단하고 재검토해야 한다. 그런데 사업 자체에 영향을 줄 정도가 되면 권력을 쥔 사람들이 막아버린다. 정치인들은 대규모 사업이 업적이 된다. 행정은 거래가 늘고 땅값이 오르면 양도세·취득세 등 세수가 는다.”

-외지인들에게 팔린 땅들은 현재 어떻게 관리되고 있나.

홍 대표 “한 번 돌아봤다. 전혀 관리되지 않고 있다. 어떤 데는 감귤나무 죽은 것을 심어놨다. 나무를 심어서 보상을 극대화하려는 거다. 또 다른 특징은 밭 면적을 늘리는 것이다. 튜물러스라고 해서 용암이 쌓인 돌무더기 지형이 있는데, 이걸 긁어냈다. 긁어내 봐야 아래도 돌이라서 식물을 재배할 수가 없는데 경작 면적을 늘리려는 것이다.”

-투기 단절을 위해 사업 자체를 재검토할 가능성은 있다고 보나.

홍 대표 “쉽지 않아 보인다. 오영훈 제주지사도 후보 시절에는 갈등이 큰 제2공항 사업을 주민이 결정해야 한다고 말했지만, 현재는 차라리 주민투표를 하자는 도민들 요구에도 불구하고 국토부 장관에게 주민투표를 요구하지 않고 있다.”

서로 신공항을 유치하려는 다른 지역들과 달리, 제주도는 주민들의 반대 여론이 만만치 않다. 제주도와 제주도의회의 합의로 2021년 2월 진행된 두 차례의 공론형 여론조사는 두 건 모두 반대 의견이 높게 나타났다. 단 공항이 들어서는 성산읍에서는 찬성 의견이 높게 나타났고, 이를 근거로 원희룡 당시 지사는 사업을 계속 추진했다. 문재인 정부 때는 2021년 7월 환경부가 제2공항 전략환경영향평가를 반려하면서 사실상 사업에 제동이 걸렸지만, 윤석열 대통령이 후보 시절 제2공항을 다시 공약하고 원희룡 지사가 국토부 장관이 되면서 사업은 부활했다. 절차상 국토부 고시 이후에는 사업을 재검토할 기회 자체가 많지 않다. 오영훈 지사는 앞으로 진행될 환경영향평가의 심의 권한이 제주도에 있다는 점에서 “제주도의 시간이 될 것”이라고 강조해 왔지만, 제주도는 지난 9월 24일 국토교통부에 제2공항 건설사업에 제주지역 업체를 참여하게 해달라는 내용의 공문을 보냈다. 이미 제2공항 건설을 기정사실로 했다는 지적이 나오는 대목이다.

-다른 지역과 달리 제2공항에 대한 반대 여론이 적잖게 나타난 이유는 무엇이라고 보나.

홍 대표 “처음에 부지 발표가 됐을 때만 해도 여론조사에서 찬성한다는 응답이 70%까지 나왔다. 그런데 2016년부터 제주도의 하수처리장 대부분이 포화상태에 이르렀다는 사실이 알려진다. 제주도는 지하수 의존도가 몹시 높은데 2017년부터는 지하수 고갈 신호가 나타났다. 그 무렵에 전 세계적으로도 오버투어리즘 문제가 대두됐다. 이런 걸 고려한 계획이어야 한다는데 공감하는 사람들이 늘었다. 또 초기 예측과 달리 현재는 2055년 제주도의 공항 이용객 수요가 연간 3970만명으로 줄었다. 현재 제주공항이 연간 3300만명을 감당할 수 있다. 연간 600만명의 수요를 감당하기 위해 제주공항보다 1.5배나 큰 공항을 하나 더 지을 필요가 있느냐. 설득력이 떨어진다.”

-이번 조사 결과에 어떤 의미가 있을까.

박유라 사무국장 “땅은 지문 같은 거라고 생각한다. 개발이나 이권의 흐름을 보여준다. 이번 보고서로 누가 이득을 보고 누가 손해를 봤는지가 드러났다고 생각한다.”

홍 대표 “땅은 주권과 같다. 하와이 원주민들이 좋아서 원주민이 된 게 아니듯이, 땅 뺏기고 나면 주인이 아니라 거기 얹혀 사는 존재가 된다. 제주참여환경연대는 1991년 제주도개발특별법저지를 위해 결성된 범도민회(제주도개발특별법반대를위한 범도민회)의 후신이다. 범도민회는 특별법 통과 이후에 급속히 외지인들이 제주땅을 사들이고 있음을 1993년 제주지역 전수 조사를 통해 보여줬다. 그때 땅을 잃어버렸다면, 지금 제주도민들은 제주도의 미래라든지, 삶의 터전에 대한 결정력을 잃어버린 게 아닌가 하는 생각이 든다.”

이효상 기자 hslee@kyunghyang.com