[오늘과 내일/유성열]‘구조 개혁’은 시행령으로 할 수 없다

유성열 사회부 차장

윤석열 대통령이 최근 의료, 연금, 노동, 교육 등 4대 개혁과 관련해 “회의만 말고 대통령령(시행령)으로 바꿀 수 있는 것들부터 빠르게 바꾸라”고 참모와 장관들에게 지시했다고 한다. 대통령의 지시에서 국정 과제의 미진한 성과에 대한 답답함과 국정 지지율 하락에 대한 위기의식이 동시에 읽혔다.

4대 개혁은 하나같이 각 분야의 구조를 뿌리부터 바꿔 내는 작업이다. 4대 개혁을 ‘구조 개혁’으로 일컫는 이유다. 윤 대통령이 개혁을 미루지 않고 정면으로 추진하는 것은 마땅히 응원할 만하다. 그러나 구조 개혁은 필연적으로 입법이 수반돼야 한다. 개혁의 방향과 목표를 법으로 못 박고 시행해야 개혁 열차가 출발할 수 있기 때문이다.


‘시행령 국정’으로 개혁 추진하는 尹

윤 대통령의 지시는 거야(巨野)의 벽에 막혀 국정 방향에 맞는 입법을 뜻대로 할 수 없는 상황에서 내린 고육지책이겠다. 법률 시행에 필요한 세부 규정을 담은 시행령은 국회 동의가 필요 없고 대통령 뜻에 따라 정부가 개정할 수 있다. 하지만 시행령 개정으로 개혁까지 가기는 어렵다. 상위법의 범위를 넘어서는 안 된다는 법률적 한계가 분명해서다. 정권이 교체되면 언제든지 원상복구될 수 있어 지속 가능하지도 않다. 일정 수준의 개선은 되겠지만 4대 개혁의 본질인 ‘구조 개혁’이 시행령 개정만으로는 불가능한 이유다.

노동 개혁만 살펴봐도 그렇다. 얼마나 일했는지 측정이 어려운 연구원 등을 위해 근로기준법에 규정된 재량근로제를 예로 들어보겠다. 노사가 근로시간을 주 40시간으로 합의했다면, 60시간 일했더라도 40시간으로 간주하는 제도다. 정부는 시행령을 개정해 재량근로제 대상 업무를 늘릴 수 있다. 그러나 반도체 업계처럼 연구개발(R&D)에 사활을 거는 분야는 재량근로제를 넘어 미국의 화이트칼라 이그젬션(white-collar exemption) 같은 제도를 원한다. 연구개발자 등 고소득 근로자나 전문직은 근로시간 규제를 아예 면제시키는 제도로, 일본은 2019년 ‘고도(高度) 프로페셔널’이란 이름으로 노동기준법에 도입했다. 이처럼 개혁은 입법으로 제도를 만들거나 보완해야 동력을 확보할 수 있다.

법률과 시행령의 위계를 논하지 않더라도 우리는 입법 없는 개혁의 한계를 보수 정권에서 이미 경험했다. 박근혜 정부도 노동 개혁을 강력하게 추진했다. 주 52시간제와 저(低)성과자 해고를 맞바꾸는 ‘노동 빅딜’을 모색했다. 한국노총을 참여시켜 2015년 노사정 대타협까지 도출했다. 여기까진 노동 개혁에 성공한 네덜란드나 아일랜드와 비슷했다.

하지만 법제화하기로 합의했던 저성과자 해고를 시행령도 아닌 정부 지침으로 밀어붙이는 강수를 뒀고 노동계의 합의 파기와 여당의 총선 패배, 국정농단 사태 등으로 개혁 동력을 상실했다. 그리고 저성과자 해고 지침은 정권이 교체되면서 폐기됐다. 저성과자 해고를 법제화하자는 노사정의 약속도 연기처럼 사라졌다.


구조 개혁의 필수 조건은 국회 입법

국민의힘은 당론으로 준비 중인 반도체특별법에 화이트칼라 이그젬션 조항을 넣기로 했다. 더불어민주당은 “주 52시간제 때문에 어려움을 겪는다는 주장은 받아들이기 어렵다”며 반대한다. 반도체 업계의 요구를 담아 노동 개혁 열차를 출발시키려면 윤 대통령이 야당을 국정 파트너로 인정하고 설득해야 하는 상황인 것이다. 노동 개혁에 실패했던 박근혜 정부도 야당과 노조를 끊임없이 설득해 공무원연금 개혁 입법에는 성공했다. 임기 반환점을 앞둔 윤 대통령도 ‘시행령 국정’에서 벗어나 국회를 집요하게 설득하는 모습을 보여줬으면 한다. 그것이 윤석열 정부가 ‘구조 개혁’의 성과를 낼 수 있는 유일한 길이다.

유성열 사회부 차장 ryu@donga.com