뉴욕·도쿄는 문화재 앞 스카이라인, 서울은 꼬마빌딩만…꽉 막힌 규제 왜

서울시 2006년 규제완화로
세운 122m까지 허용했지만
국가유산청 요구에 다시 낮춰
“도토리 키재기 빌딩만 양산”
유산영향평가 기준 애매모호
최소 1년 소요돼 비용 눈덩이

1일부터 세계문화유산 영향평가 영향권에 놓이게 되는 서울 세운재정비촉진지구 세운2구역 전경. 맞은편엔 세계유산으로 등재된 종묘가 위치해 있다. [이충우 기자]

‘세운재정비촉진지구(세운지구)’ 재개발 사업이 11월 시행되는 세계유산법에 발목잡혀 ‘반쪽 사업’으로 전락할 위기에 놓였다. 세운 재개발 사업은 오세훈 서울시장이 ‘한국판 롯폰기힐스’로 만들겠다고 벼른 곳이다.

세계유산으로 등재된 종묘 인근을 개발하려면 앞으로 세계유산법에 따라 세계유산영향평가를 받아야 해 고층 개발이 어려워진다. 세운상가 일대를 고층 위주로 고밀 개발하고, 녹지를 확충하려던 서울시 계획도 차질을 빚게 됐다.

개발업계에서는 유산영향평가에 최소 1년이 소요되고, 평가완료 후에도 지구단위계획 등 변경이 필요해 사업이 장기 표류할 수 있다고 지적한다.

종묘와 불과 40~50m거리에 가장 인접한 세운2구역과 4구역이 앞으로 유산영향평가 대상이 될 것으로 확실시된다. 기존 촉진계획상으로도 세운촉진지구 중 2구역과 4구역은 서울시가 국가유산청과 개발 계획을 논의하도록 규정돼 있다. 세운2구역은 용적률 800% 안팎, 최고 43층 96~152m, 4구역은 용적률 660%, 지상 15~20층, 높이 54~71m의 판매·업무 시설 등을 짓는 내용의 계획이 수립된 상태다.

이미 법 시행을 앞두고 영향권에 놓이게 될 것을 우려한 2구역과 4구역 사업주들은 미리 고층 개발 계획을 마련한 뒤 서울시에 국가유산청과의 협의를 요청했다. 이에 서울시는 지난달 국가유산청에 공문을 보내 관련 논의를 시작해줄 것을 요청했지만 아직까지 회신을 받지 못했다.

세운지구 내 사업주들은 사업 불확실성이 커지며 우려를 나타내고 있다. 이 지역 사업 관계자는 “11월부터 법 시행이 예정됐을 뿐, 유산영향평가와 관련한 절차와 방법은 구체화된 게 없다”며 “5년 이상 개발 계획이 미뤄질 것으로 예상돼 사업 장기화에 따른 금융 비용이 천문학적으로 늘어날 것으로 예상된다”고 말했다.

향후 ‘도심 개발’과 ‘문화재 보존’이라는 상반된 가치를 두고 서울시와 국가유산청의 대립도 심화될 전망이다. 앞서 오세훈 서울시장은 지난해 미국 뉴욕 맨해튼 지역에 있는 혁신 건축물 ‘원 밴더빌트’를 방문해 문화재로 인해 도심 개발이 중단되는 것에 대해 비판적 입장을 내놓은 바 있다.

일본 도쿄역 전망대에서 바라본 ‘마루노우치’ 광장 전경. 유서 깊은 역사적 건축물과 신식 건물을 조화롭게 구성한 곳으로 유명하다. [사진 출처 = 픽사베이]

미국에서 세 번째로 높은 건물인 뉴욕의 원 밴더빌트는 93층 높이로 지어졌는데, 역사적 건물인 세계 최대 기차역 그랜드센트럴 터미널과 불과 30m 떨어진 거리에 위치해 있다. 당시 오 시장은 “뉴욕 개발 사례에서 우리가 배울 건 배워야 한다”며 “이렇게 (높게) 지어도 그랜드센트럴을 얼마든지 더 돋보이게 할 수 있는 방법이 있다”고 강조한 바 있다.

문화재 주변의 ‘개발 규제’는 유독 한국에서 엄격히 적용되고 있다. 대표적인 게 고도제한이다. 경복궁 창덕궁을 비롯한 고궁과 종묘 남대문 동대문 등에 포괄적으로 적용된다. 서울 종로와 청계천에 걸쳐 있는 ‘세운지구’ 등이 다채로운 건물, 멋진 스카이라인의 현대 도시로 변모하지 못하는 큰 이유다.

열쇠는 국가유산청이 쥐고 있다. 주요 문화재가 지닌 역사성과 ‘권위’ 보호, 문화재 안에서의 조망과 경관, 문화재 방문객이 느낄 정서적 요소 등이 고도제한을 법제화한 주된 이유다. 그러나 이 과정에서 낙후된 구도심 개발과 균형발전의 필요성이 그간 제기돼 왔고 서울시가 오세훈 시장 1기였던 지난 2006년 세운재정비촉진지구 지정을 통해 개발 가능한 높이를 기존 90m에서 122m로 완화해 36층 규모의 주상복합 아파트 등을 지을수 있는 길을 열었다.

그러나 후임으로 고 박원순 시장이 오면서 일대 개발계획이 뿌리째 바뀌고 국가유산청(당시 문화재청 )등에서 종묘의 경관을 훼손할 수 있다는 주장과 함께 높이 제한은 71.9m로 대폭 낮아졌다.

이후 오세훈 시장이 2021년 재보궐선거로 다시 복귀한 이후 세운지구 정비계획을 대폭 다시 수정해 용적률과 높이규제를 완화했다. 이에 따라 종묘에서 멀리 떨어진 3·5·6구역의 경우 용적률 1100%~1500%까지 적용받고 최고 199m 높이까지 건축이 가능해졌다.

그러나 해당지역 사업자들도 불안에 떨고 있다. 한 사업 관계자는 “어차피 칼자루를 쥔 국가유산청 마음 아니겠냐”며 “애매하고 모호한 영향평가 기준을 엄격히 들이댈 경우, 사업지연에 따라 금융비용이 또 막대하게 커질 것”이라고 말했다.

한편, 매일경제는 국가유산청에 세운지구 2구역과 4구역 개발과 관련한 고층 개발 가능 여부에 대해 질의했지만 10월31일 오후 현재까지 답변하지 않았다.