저출산대책, 성과 급급해 실패… "혼인 감소 등 구조문제 집중을"

잘못된 사회문제 인식 등 영향
무관한 정책도구 비중도 문제

<아이클릭아트>

제4차 기본계획 수립기 정책문제와 정책도구. <국회예산정책처 예산정책연구 제13권 제3호 갈무리>

앞으로 수립될 저출산 대책이 단기적 성과 창출에 집중하는 것에 그치지 않고 혼인 지연·감소와 수도권 쏠림 등 구조적 문제에 적극 대응해야 한다는 제언이 나왔다.

이 같은 내용은 22일 국회예산정책처 예산정책연구 제13권 제3호에 실린 '저출산 대책은 왜 실패했는가'에 담겼다. 이 논문은 사회문제를 '실체적 정책문제'로, 정책의제를 '인지적 정책문제'로 재정의한 뒤, 4개 정책문제 유형에 따라 정책도구(수단)를 분류했다.

분석 결과를 보면, 제2차 저출산·고령사회 기본계획(2011~2015년) 수립기까지 저출산의 사회문제는 혼인 지연, 출산 감소에 한정됐다. 이후 제3차 기본계획(2016~2020) 수립기부터는 혼인 감소, 수도권 인구집중까지 사회문제가 확대됐다. 그러나 두 문제는 정책의제와 정책도구에 반영되지 않았다.

구체적으로 제3차 기본계획 수립기의 정책도구 수 56개 중 절반 이상인 33개(58.9%)가 출산 감소에 집중됐다. 혼인 감소 사회문제는 '높음' 수준이었으나, 정책도구 수는 3개(5.4%)에 불과했다.

수도권 인구집중 문제도 불거지기 시작했으나, 이를 해결하기 위한 정책도구는 없었다.

4차 기본계획 수립기에서도 정책도구 106개 중 58개(58.6%)가 출산 감소 해소를 위한 것이었다. 출산 감소의 사회문제는 제1차 기본계획 수립기 이후 '낮음' 단계를 유지했으나, 정책도구 쏠림 현상은 여전했다.

논문은 "혼인 감소는 뒤늦게 정책문제로 인식됐으며, 수도권 인구집중은 제4차 기본계획까지 정책문제로 인식되지 않았다"며 "출산 감소는 실제 심각성과 무관하게 모든 기본계획에서 주요 정책문제로 인식됐다"고 지적했다.

이어 "저출산 대책이 실패한 데는 잘못된 사회문제 인식과 경로의 의존적 정책도구 활용이 상당한 영향을 미쳤을 것"이라며 "앞으로 수립될 제5차 저출산·고령사회 기본계획에서는 단기적 출산율 제고에서 탈피해 혼인 지연·감소와 수도권 인구집중이라는 구조적 문제에 적극적으로 대응할 필요가 있다"고 강조했다.

저출산 대책과 무관한 정책도구의 비중이 높은 점도 꼬집었다. 제3차 기본계획을 제외한 모든 계획에서 기타 과제 비중은 30%대에 달했다. 특히 청년 자립 지원과 아동·청소년 보호, 성평등 분야에서 4개 정책문제 유형과 무관한 기타 과제의 비중이 컸다고 논문은 지적했다.

세종=이민우기자 mw38@dt.co.kr