돌봄 확장을 위하여 사회경제 조직의 참여는 필수다

[내가 만드는 복지국가] 광주의 사회적경제 모델을 바탕으로

저출생·초고령화 사회 진입하면서 우리 사회의 통합돌봄 문제가 핵심 정책의제가 되었다. 돌봄 등 사회서비스 영역에서 사회적경제는 어떤 역할을 할 수 있을까? 무엇을 준비해야 하는지, 어떤 힘을 발휘할 수 있을까? 광주지역에서 실천적 경험을 바탕으로 사회적경제가 사회서비스 특히 돌봄 영역에서 적극적인 주체 역할에 대한 성찰과 역할에 대해 이야기 하고자 한다.

필자는 광주지역에서 사회적경제 모델 발굴과 육성, 생태계 구축과 확장하는 일을 하고 있다. 사회서비스 분야 관련한 활동 경험은 2020년부터 3년간 '사회서비스분야 사회적경제조직 육성사업' 대표기관으로 참여하여 '주민참여형 돌봄조합' 모델 육성과 성장을 지원했다. 시범사업 성과 평가 결과 두 번의 최우수상을 수상하기도 했다. 주민참여형 돌봄조합인 '늘행복건강밥상 사회적협동조합'은 창업 4년차로 23년도 매출 4억4000만 원, 주40시간 정규직원 3명의 안정적인 일자리를 창출하였다. 24년 8월에는 광주형 예비사회적기업으로 선정되었고 광주다움 통합돌봄 사업에서 광산구지역 '식사지원서비스' 제공기관으로 참여하면서 사회서비스 분야의 사회적경제조직으로 성장하고 있다.

또 다른 경험은 2015년부터 광주의료복지사회적협동조합 설립 추진 활동을 하면서 2020년부터 광산구와 협력하여 '마을건강센터' 설치·운영을 통한 지역주민 건강돌봄 역할을 담당하는 사업을 시작으로 현재는 광주의료사협이 운영하는 '우리동네의원'을 통해 광주다움통합돌봄 사업에서 건강지원서비스를 담당하고 있다.

또한 사회서비스 제공기관의 공공성과 투명성 이슈가 지속적으로 제기되면서 사회서비스 제공기관 중 개인영리기관을 대상으로 사회적경제조직 전환 컨설팅을 진행했다. 광주지역사회서비스지원단과 함께 총 7개 개인사업자를 사회적협동조합으로 전환했다.

올해 부터는 사회적경제조직의 영세성을 극복하고 지역단위 돌봄주체를 육성하는 '자치구별 돌봄 업종 네트워크' 활성화와 사회서비스사업을 본격적으로 준비할 수 있도록 역량강화 프로그램을 기획하여 진행하고 있다.

'사회서비스'란 사회보장기본법 제3조 제3항에서 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도라고 정의하고 있다.

'사회적경제조직'은 사회문제 해결을 통한 사회적가치를 창출하는 조직으로 '사회적기업육성법'에서 '사회적기업'은 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하여 지역주민의 삶의 질을 높이는 등의 사회적 목적을 추구하는 기업으로 정의된다.

사회서비스 분야에서 사회적경제조직에 대한 역할로는 첫째, 지역의 문제들을 잘 이해하고 있어 지역사회에서 필요한 서비스 발굴과 자원 활용이 용이하다는 점에서 공공서비스 전달주체로서 많은 장점을 가진다. 둘째, 민간조직이면서도 공동체적 가치를 지향하므로 우리나라의 민간 중심 사회서비스 공급구조의 한계를 극복하고 공공성을 강화하기 위한 효과적인 수단이 될 수 있다. 셋째, 사회적경제는 돌봄 사각지대, 서비스 품질, 열악한 일자리 등 기존 사회서비스 분야에서 논란이 되어온 문제들을 효과적으로 극복할 수 있는 대안으로서 중요한 의미가 있다. 넷째, 코로나19 이후 취약계층의 삶을 더욱 어렵게 하고 돌봄과 같은 필수 사회서비스 수요를 증가시켰다. 또한 팬데믹 상황에서 필수서비스 중단과 돌봄 사각지대 발생을 경험하며 사회서비스의 공공성을 높이는 것을 우리 사회의 중요한 과제로 제기되었다.

'돌봄'은 한 사회를 지속가능하게 하는 활동이고, 정의로운 사회를 실현하는 일이다. 돌봄정책이 확대되고 있지만 개개인의 돌봄 불안은 여전하다. 내가 필요할 때 믿고 편안하게, 충분히 돌봄을 받고 또는 돌봄을 줄 수 있을지 불투명하다. 돌봄(노동)에 대한 가치평가가 여전히 낮은 상황에서, 저비용으로 시장화되고 성별화된 채로 불안정하게 돌봄서비스가 확대되고 있다. 돌봄은 회피하고 싶은 부담으로 남아, 돌봄을 받거나 돌봄을 하는 사람들은 점점 더 사회적으로 취약해져가고 있다.

코로나19 팬데믹을 통해 경험했듯이, 돌봄 위기는 곧 사회의 위기이다. 현 돌봄 현실, 돌봄을 둘러싼 사회구조를 바꾸지 않으면 우리 사회 또한 지속가능 하지 않음이 확인되었다. 초고령화가 급속히 진행되고 건강 불평등이 심화되어 미래가 불확실해진 상황에서 돌봄 및 요양 서비스에 대한 수요와 의료비 증가에 따른 부담이 높아질 것으로 전망하고 있다. 돌봄의 문제는 우리 사회 공동의 과제이고 적극적으로 대안을 마련해야 할 사회문제이다.

많은 지역에서 사회적경제방식의 돌봄에 대한 치열한 고민과 현장 실천을 통해 정부와 각 지방자치단체의 돌봄 정책을 적극적으로 견인해 왔다. 문재인 정부를 거치면서 '지역사회 통합돌봄'이 정책의 핵심 이슈가 되었고 '지역돌봄 통합지원법' 제정 배경이 되기도 했다.

'지역사회통합돌봄'이란 돌봄이 필요한 주민들이 살던 곳에서 개개인의 욕구에 맞는 서비스를 누리고 지역사회와 함께 어울려 살아갈 수 있도록 주거, 보건의료, 요양, 돌봄, 일상생활 지원이 통합적으로 확보되는 지역주도형 정책이다. 지역사회 중심의 통합적 돌봄체계를 구축하는 일이 중요해졌다.

지난 3월 26일 국회는 '의료·요양 등 지역 돌봄의 통합지원에 관한 법률'(이하 '지역돌봄 통합지원법')을 제정, 공포했다. 일상생활에 어려움을 겪는 노인, 장애인 등이 자신이 살던 곳에서 건강하고 자립적인 생활을 유지할 수 있도록 보건의료, 요양 등 돌봄 지원을 통합적으로 제공하기 위한 제도적 기반을 마련하고자 함이다. 이 법은 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행하게 된다. 법 부칙에 보건복지부장관, 시도지사 및 시장·군수·구청장은 이 법 시행 전에 제6조에 따른 지역계획의 수립·시행을 위하여 필요한 준비를 할 수 있다고 명시되어 있다. '지역돌봄 통합지원법' 시행령을 제정하는 과정에서 각계각층의 의견을 충실하고 실효성 있게 반영하여야 할 것이다.

'지역 돌봄의 통합지원법'2년 후 전국 실행에 대비하여 지역사회는, 사회적경제는 무엇을, 어떻게 준비해야 할까? 돌봄 등 사회서비스 시장에 협동조합 등 다양한 사회적경제 조직은 무엇을 준비해야 할 것인가?

정부는 사회적경제를 사회서비스 제공의 중요한 주체로 호명하고 있다.

문재인 정부에서는 사회적경제 조직을 공급 혁신주체로 설정했다. 연대와 협력에 기반한 '사회적경제형 사회서비스모델 정립' 목표 아래 사회서비스 문제해결 방식 전환, 통합적 사회서비스 제공, 중앙-지방-지역사회간 협업체계 구축을 추진전략으로 지역공동체기반 사회서비스전달체계 확립과 사회적경제기업의 사회서비스분야 진출지원 및 연계 확대, 생태계 조성 및 정책기반 구축을 주요 과제로 설정했다.

윤석열 정부의 정책 키워드는 '다변화', '규모화', '사회서비스 혁신'이다. '사회서비스 혁신을 통한 복지 돌봄 서비스 고도화'와 '민간주도 사회서비스 혁신을 통해 고품질 서비스 제공'을 사회서비스 혁신 국정과제로 공표하였다. 국민들이 보편적으로 사회서비스를 이용할 수 있도록 확충하고 사회서비스 생태계를 혁신해 나간다는 계획아래 협동조합 형태의 혁신적인 사회적경제조직, 기업 및 종교단체의 사회공헌 등을 통해 사회서비스 공급주체가 다변화, 규모화 할 수 있는 환경을 조성하겠다고 한다.

통합돌봄의 주체로 사회적경제조직이 어떤 역할을 할 수 있을까? 그것의 의미는 무엇일까?사회서비스 주체로 사회적경제조직이 많이 참여하면 되는 것인가? 사회서비스 혁신방안, 사회서비스 분야 사회적경제활성화 방안에서 읽혀지는 의미는'돌봄의 공공성 강화'와 '사회서비스 일자리 내실화'에 있다. 그 결과 어린이집과 지역아동센터, 지역자활센터의 사회적협동조합 전환이 추진되기도 했고 주민참여형 돌봄조합 양성 정책이 추진되기도 했다. 농촌지역에서는 농협을 활용한 방문요양 확대나 의료복지사회적협동조합 창업지원사업도 진행되었다. 사회서비스 주체로 사회적경제조직이 역할을 담당하기 위해서 그리고 지속가능하기 위해서 반드시 연대협력 전략을 강조하지 않을 수 없다.

사회서비스 주체로 사회적경제가 중요한 주체로 호명되는 것은 200여년의 협동조합 역사 속에서 UN 등 국제사회가 협동조합을 우리 사회가 당면한 문제 해결의 주체라고 선언했을 뿐만 아니라 원주, 홍성, 마포, 노원, 완주, 대구, 광진 등 많은 지역에서 지역사회에서 돌봄을 지역공동체가 스스로 해결해왔던 실천적 역사가 있었기 때문이다.

돌봄서비스는 한국 사회가 이미 고령사회로 진입하는 상황에서 필수적으로 요구되는 영역으로 공공, 민간 구분 없이 성장하는 분야이며 앞으로도 성장 여력이 큰 산업으로 인식되고 있다.

돌봄서비스 영역에서 주요 플레이어로 사회적경제조직이 다양한 영역에서 역할을 하고 있고 그 중요성은 지속적으로 강조되어 왔다. 그러나 빠르게 발전하는 돌봄서비스 시장에서 자리매김하기가 쉽지 않은 상황이다. 사회적경제조직이 돌봄서비스를 핵심 사회문제로 인식하지 못하고 있고 사회적경제가 역할을 담당해야 할 주요 사업분야로 인식하지 못하기도 하다. 주로 지역자활사업단이나 소수의 사회적경제기업이 지자체와 협업 또는 바우처 사업에 참여하는 형태이다. 또 한편으로 사회적경제조직이 돌봄서비스 분야에서 민간시장 진출이나 민간 영리기업 시장의 빠른 성장을 따라가기 어려움이 존재한다.

또한 지자체가 사회적경제조직을 사회서비스 정책실행 적극적인 주체로 인식하는 수준이 낮은 편이다. 최근 광주지역에서 정책의제를 논의하는 자리가 있었다. 사회적경제조직을 사회서비스 주체로 발굴하고 육성하는 정책의 필요성을 논의했다. 사회서비스 정책을 사회복지 부서의 일로 간주하거나, 사회적경제조직의 적극적 육성을 정책의 형평성 문제 등으로 바라보는 등 시각의 편차가 있어 정책을 논의하는데 큰 어려움을 경험했다.

필자는 '사회서비스분야에서 사회적경제 조직'에 대한 창업육성 경험과 노하우를 바탕으로 개별기업의 성장지원 뿐만 아니라 사회서비스 분야에서 지역 단위(자치구 및 동 단위) 사회적경제조직들의 적극적 연대협력 모델로서 '사업연합'을 적극적으로 추진하고 있다. 광주광역시의 광주다움 통합돌봄 사업, 광주광역시 서구의 지역사회통합돌봄 선도사업의 경험, 광주광역시 광산구의 늘행복건강프로젝트를 통한 지역주민통합돌봄정책 추진 그리고 정부의 일상돌봄서비스 정책과 농촌지역 공동체 기반 경제 사회서비스활성화에 관한 법률 시행(2024. 8월), '의료·요양 등 지역 돌봄의 통합지원에 관한 법률' 제정 등 일련의 정책흐름에 따르면 사회서비스 분야의 정책은 그 중요성이 앞으로 더욱 커질 것으로 보기 때문이다. 동시에 지역사회에서 사회서비스분야 사회적경제조직의 개별적, 연대협력의 다양한 실천적 경험은 매우 미흡한 실정이어서 사업연합의 필요성이 크다고 보고 있다.

한편으로 지역사회통합돌봄 정책이 지속가능하기 위해서 몇 가지 고민이 필요 하다. 사회서비스 수요는 지속적으로 늘어날 것이다. 지금처럼 정부 정책과 공공의 재원을 중심으로한 서비스 정책은 정부정책의 지속가능성을 위협하는 요인으로 작용할 것이다. 돌봄의 문제를 공공에서 서비스를 계속 제공하는 방식으로 해결할 수는 없다. 자칫 정부 정책이 공동체를 퇴보시키거나, 과도하게 공동체에 떠넘기는 일이 발생하지 않도록 해야 한다.

사회적경제조직은 지역사회를 기반으로 사회문제해결을 위한 인적·물적 자원 동원역량이 있고 민관, 민민 네트워크 전략에 기반하여 부족한 자원과 문제해결 역량을 갖는 조직으로 성장하고 있는 만큼 지역사회 통합돌봄을 위한 지역단위 돌봄서비스 주체들의 '마을단위통합돌봄네트워크'를 구성하고 활성화하도록 해야 한다.

지역사회통합돌봄은 사회서비스를 통해 주민돌봄의 문제를 해결하자는 것이다. 주민들에게 필요한 서비스를 맞춤형으로 제공도 하지만 일회성 서비스 제공이 되지 않기 위해서는 돌봄 제공기관과 돌봄 수혜자간에 사회적 관계망 형성을 통해 지속가능한 돌봄관계망이 구축되어야 한다. 나아가 돌봄서비스 제공기관 간 협력관계도 중요하다. 서비스 수혜자와 제공기관관의 사회적관계망, 서비스제공기관 간 협력적 관계망을 형성하는 것이야말로 진정한 지역사회통합돌봄이 가능한 조건이 아닐까? 지자체는 서비스의 공공성 차원에서 행정기관이 통합돌봄정책에서 중심 역할을 맡고 있지만 장기적으로는 지역사회 중심의 자치적, 공동체적 돌봄망이 구축되어 공동체 방식으로 통합돌봄안전망이 확보되도록 민·관협력 지역사회통합돌봄관계망이 형성되고 강화되도록 정책을 추진해야 한다.

또한 지자체는 질 높은 돌봄서비스를 제공하고 돌봄서비스가 갖는 공공적 특성을 감안하면 돌봄서비스 영역에서 주요 주체로 사회적경제조직과 비영리조직의 협업을 촉진하는 것이 필요하다. 취약계층 등 일자리 창출, 지역사회 기여, 사회적가치 창출 등 사회적경제조직 고유 특성을 활용하여 돌봄서비스 영역에서 다양한 공공일자리 정책과 맞물려 설계할 경우 지속가능한 돌봄서비스가 지역 단위에서 선순환 구조를 만들어 낼 수 있을 것이다.

결론적으로 돌봄서비스의 분절적 서비스 문제를 해결하고 통합돌봄의 취지를 살리기 위해서는 각 지역 읍면동 및 생활권 단위별'통합돌봄네트워크'를 구성하여 사회서비스조직들이 지역사회 차원에서 통합적 개념을 가지고 돌봄서비스 수요를 파악하고 서비스제공 계획 수립, 동 단위별 통합돌봄서비스 추진전략을 설계할 필요가 있다.

공공의 재원으로 지역사회통합돌봄 수요를 대응하기에는 한계가 분명하다. 부족한 자원을 발굴하여 채우고 공급주체의 다변화와 규모화를 위해서도 민간의 지역사회 중심의 연대협력이 가능하도록 통합돌봄네트워크를 구축해야 한다.

민간시장의 확대와 함께 돌봄서비스의 질 향상에 대한 요구 또한 높아지고 있다. 사회적경제조직이 돌봄서비스 시장에 적극적으로 대응하도록 유도하는 정책이 필요하다. 단순한 사회적경제조직의 타이틀을 확보하는 것이 아니어야 한다. 사회적경제조직이 사회서비스 분야에서 중요한 주체로서 지위를 확보하기 위해서는 서비스 품질 향상을 위한 교육프로그램 설계, 시장 수요에 대응할 수 있는 사업구조 확보, 경영 전문성 강화, 사회적경제 가치와 운영원리 기반한 사회적가치 창출의 조직으로 돌봄서비스 분야에서 사회적경제조직으로 체계적으로 창업 인큐베이팅 및 역량강화 교육프로그램이 추진되어야 한다.

전국적으로 지역사회통합돌봄에 대한 다양한 실천과 유의미한 사례가 만들어지고 있다. 깊게 들여다보고 통합돌봄의 취지를 잘 살리는 방향에서 사회적경제가 사회서비스 분야에서 단순한 서비스 제공기관, 사업으로서가 아니라 사회서비스 분야의 정책을 적극적으로 추동하는 주체로 성장하길 바란다.

지역에서 해결해야 할 돌봄의 과제를 공공의 영역에서 서비스를 제공하는 방식으로 해결될 수 없는 문제임은 자명하다. 동네에서, 마을에서, 지역사회 단위에서 지역사회 현실에 기반한 지역사회통합돌봄이 실천들이 진행되도록 정책의 일관성과 확장성이 필요하다. 자생적으로 공동체로 해결했던 문제들이 더욱 든든하게 뿌리내리면서 공공의 서비스가 확장, 촉진제가 되기 바란다. 돌봄의 공공성을 위해서 사회적경제조직의 참여는 필수이다. 정책의 칸막이를 뛰어넘어 지역사회안에서 통합돌봄의 주체가 될 것을 기대한다. 사회적경제 뿐만 아니라 비영리조직, 자치조직, 공동체 조직 등이 지역사회통합돌봄을 위한 연대와 협력이 필요하다. 가치 지향의 인력을 양성하는 일, 공동체 형성과 유지를 위한 역할, 사회서비스 공급주체로서 안정성과 품질을 갖추어 지속가능한 주체로 역량을 확보하는 일도 중요하다.

▲ 윤석열 대통령은 지난 3월 21일 강원특별자치도 원주시 건강보험심사평가원에서 '건강하고 행복한 노후'를 주제로 민생토론회를 개최했다. ⓒ대통령실

[윤봉란 사회적협동조합 살림 이사장]