“바다 놓고 땅싸움하는데 무인도가 껴 있네”…통영·남해 분쟁, 헌재 판단은

욕지도 해상 풍력단지 놓고
2년 넘게 “우리 관할” 분쟁
5대4로 남해군 손 들어준 헌재
“무인도 위치·어업권 등 고려”
제주도·완도군 분쟁 재점화 등
지자체들 속속 해양경계 갈등

새롭게 획정된 남해군-통영시 해상경계(황색 실선) [사진 = 헌법재판소]

경남 통영시 욕지도 인근 해역의 관할권에 대한 남해군과 통영시의 다툼이 2년 반만에 마무리됐다. 헌법재판소는 남해군 관할 무인도인 구돌서를 포함해 해역 경계선을 그어 남해군의 손을 들어줬다. 풍력발전단지 조성과 어업권을 두고 양 지자체 다툼이 헌재 결정으로 끝난 것이다. 유사 사례인 제주도와 완도군 간의 갈등도 헌재 판단을 기다리고 있다. 완도군이 풍력발전사업자에게 허가권을 내준 해역에 제주도 관할 무인도가 있어 지방자치단체 간의 해상경계 분쟁이 끊이질 않고 있다.

2일 법조계에 따르면 헌재는 지난달 29일 남해군이 통영시를 상대로 제기한 권한쟁의 심판 사건에서 재판관 5대4 의견으로 이같은 결정을 내렸다.

헌재는 “쟁송해역을 둘러싼 도서의 존재, 행정권한 행사 연혁, 주민들의 생업과 편익, 관련 행정구역의 관할 변경, 지리상의 자연적 조건 등을 종합했다”고 밝혔다.

갈등은 민간사업자 A사가 2021년 4월 풍력발전단지를 짓겠다며 남해군에 관할을 문의하며 시작됐다. 남해군이 관리 권한이 미치는 해역의 범위를 단정할 수 없다는 답변을 내놓자 A사는 통영시에 공유수면 점용 사용허가를 신청했다. 통영시가 이를 받아들이자 남해군은 자치권을 침해당했다며 반발했고 2022년 3월 결국 권한쟁의심판을 청구했다.

헌재 결정례에 따르면 지자체 사이의 관할 구역에 대한 명시적인 법령상 규정이 없다면 관습법이나 판례법 등 불문법에 따른다. 불문법마저 없다면 헌재가 ‘형평의 원칙’에 따라 경계선을 정한다.

쟁점은 해상경계를 획정할 때 무인도인 구돌서를 등거리 중간선의 기점에 포함시킬지 여부였다. 남해군은 구돌서가 비록 무인도지만 남해군의 어민들이 인근 해역에서 일년 내내 조업 활동을 하고 있으며 밤에는 구돌서의 등대 불빛에 의지하고 있다는 점을 들어 포함해야 한다고 주장했다. 반면 통영시는 면적 0.005㎢의 무인도에 불과한 구돌서를 제외해야 형평에 부합한다고 맞섰다.

헌재는 “구돌서는 지자체의 시설 관리와 주변에 거주하는 주민들의 삶과 생활에서 불가결한 기반이 되는 ‘중요 무인도’”라며 남해군의 주장을 받아들였다. 다만 김기영·문형배·이미선·김형두 재판관은 형평의 원칙에 따라 구돌서를 포함하더라도 유인도와는 1대3으로 가중치를 달리 두고 경계선을 긋는 게 맞다는 반대의견을 냈다.

통영시 관계자는 “이번 헌재 판결로 더이상 법적으로 할 수 있는 부분은 없다”며 “이번에 결정된 해상경계를 기준으로 각 지자체가 행정행위를 하면 된다”고 말했다.

남해군 관계자는 “현재 일부 어민들이 해당 구획에 해상풍력단지가 들어서는 것을 반대하는 부분이 있다”며 “향후 사업이 구체적으로 진행이 되면 어민들과 군민들의 의견 수렴절차를 거쳐 결정할 것”이라고 밝혔다.

국회입법조사처에 따르면 1980년 이후 발생한 지자체 해상경계 분쟁은 총 29건에 이른다. 이 중 20건이 공유수면에 관한 분쟁이다. 이들 분쟁은 헌재 결정이나 대법원 판결로 해결됐지만 제주특별자치도와 완도군 간 ‘사수도’ 관할권 분쟁은 진행중이다.

사수도는 제주도의 추자도와 완도군의 소안도 사이에 위치한 무인도다. 제주도는 일제강점기인 1919년 당시 사수도를 추자면의 부속섬으로 주소 등록했지만 60년 후인 1979년 완도군이 사수도를 ‘장수도’로 명명해 주소를 부여하면서 양 지역의 갈등이 본격화됐다.

사수도 자체 관할권은 2008년 헌법재판소가 제주도의 손을 들어주면서 마무리됐지만 지난해 4월 완도군이 사수도 해역에 해상풍력발전 풍황계측기를 설치하려는 민간업체에 점·사용 허가를 내주면서 해상경계를 놓고 갈등이 재점화됐다.

제주도는 지난해 6월 헌법재판소에서 권한쟁의심판을 청구했다. 사수도가 제주도의 관할임이 확인된 만큼 인근 해역에 대한 완도군의 점·사용 허가는 무효라는 게 제주도의 입장이다.