"제주형 기초자치단체, 지역균형발전 맞는 행정체제 모델 제시돼야"

[제주형 기초자치단체 도입 '알고 투표합시다'=김세일 제주지역균형발전지원센터 전문연구원]
"2012년 제정된 조례 따라 제주지역균형발전지원센터 설립"
"지역 균형발전과 도민 요구 담아내도록 제주형 기초자치단체 필요"
"제주시와 서귀포시 인구비율 7대3 변함없이 불균형"
"기초자치단체, 지역 특성 발전전략 고려할 행·재정적 근거 확보 장점"
"시민이 직접 선출한 시장과 의회, 시민 의견 수렴 정책화 적극 노력"
"읍면동 발전계획 법제화 도-기초-읍면동 발전계획 체계 담은 조례 필요"
"중장기적 관점 지표 중요해 균형발전지수, 균형발전영향평가 도입 등 고려"

CBS 라디오 <시사매거진 제주>

■ 방송 : FM 제주시 93.3MHz, 서귀포 90.9MHz (17:00~17:30)
■ 진행자 : 박혜진 아나운서
■ 대담자 : 김세일 제주연구원 제주지역균형발전지원센터 전문연구원

김세일 제주연구원 제주지역균형발전지원센터 전문연구원. 박혜진 아나운서

◇박혜진> 오늘은 제주도가 준비하고 있는 제주형 기초자치단체 도입과 관련해 균형발전 분야에 대해 제주연구원 제주지역균형발전지원센터 김세일 전문연구원과 자세히 알아보겠습니다. 먼저 제주지역균형발전지원센터에 대해서 소개해 주시겠습니까?

◆김세일> 제주지역균형발전지원센터는 2012년 제정된 '제주특별자치도 지역균형발전 지원 조례'에 의거해 설립된 조직으로, 제주연구원에 설치돼 있습니다. 역할은 크게 2가지로 구분할 수 있는데요. 지역균형발전과 관련한 정책연구 기능과 제주도의 지역균형발전정책을 지원하는 기능입니다.

정책연구 측면에서 제주도의 지역균형발전정책의 기초가 되는 지역균형발전 기본계획의 수립을 비롯해 정책 개발과 추진에 근거가 될 수 있는 다양한 연구를 수행하고 있습니다.

지원 측면에서는 행정과 도민과의 중간자 역할로서 제주도의 지역균형발전사업의 발굴과 운영 등과 관련해 기획과 컨설팅 기능을 수행하고 있습니다.

◇박혜진> 민선8기 오영훈 도정은 제주형 기초자치단체를 추진하는 것이 도민의 결정권 강화와 지역균형발전을 위함이라고 제시하고 있는데 균형발전 측면에서 제주형 기초자치단체가 왜 필요할까요?

◆김세일> 먼저 제주특별자치도 체제에서는 균형발전이 고려되지 않았는가에 대해서 생각해 봐야 할 것 같습니다.

제주특별자치도는 '사람과 자본의 이동이 자유로운 국제자유도시'를 비전으로, 단일광역체제라는 보다 효율적인 행정체제를 기반으로 정부로부터 다양한 권한을 이양받아 다양한 성과를 창출해 왔습니다.

양적인 측면에서 특별자치도 출범 이후 인구는 56만명에서 70만명으로, GRDP는 8.7조원에서 20조원으로, 예산은 2.6조원에서 7.1조원으로 늘었습니다.

자치분권의 측면에서는 지방분권 선도 사례로서 지방자치법의 개정과 강원특별자치도와 전북특별자치도가 출범하는 배경이 됐습니다. 국제자유도시로서 자생력을 갖춘 자립형 지역발전체제를 통해 다른 지자체와의 균형발전을 도모해 온 것입니다.

지역적인 차원에서도 영어교육도시 등 거점 개발전략을 통해 균형발전을 위한 축이 설정될 수 있도록 노력해 왔습니다. 이러한 제주도 주도의 균형발전 전략은 제주도의 외형적인 성장에 효과적인 도구가 됐지만 지역내에서의 균형발전에 대해서는 도민들이 체감하기 어려운 부분이 있는 것 같습니다.

정리하자면 그간 충분히 담아내지 못했던 지역 내에서의 균형발전에 대한 도민들의 요구를 담아내기 위해 제주형 기초자치단체가 필요하다고 할 수 있습니다.

◇박혜진> 도민이 기초자치단체 부활에 대한 요구를 하는 배경에는 제주도의 양적인 성장에도 불구하고, 산남-산북 간 불균형 등이 지속되고 있기 때문인데요. 인구나 경제적 측면에서의 관점은 어떤가요.

◆김세일> 제주 인구는 2006년 대비 2023년까지 연평균 1.1% 증가했는데 이는 같은 기간 경기도(1.3%)를 제외한 가장 높은 수치입니다. 전국적인 인구감소 추세에도 불구하고 제주지역은 지속적인 성장세를 보인 것입니다.

그러나 지역적으로 살펴보면 제주시와 서귀포시의 인구 비율은 2006년 72.3%대 27.7%에서 2023년 72.8%대 27.2%로 크게 변화하지 않았습니다.

경제적인 측면에서도 행정시별 GRDP(2021년 기준)을 보면 행정시간 GRDP의 비율이 72.7%대 27.3%로 나타나는데 이러한 수치는 불균형이 해소되지 않음을 보여줍니다.

◇박혜진> 그동안의 균형발전이 제주도 전체적인 측면에서 바라보는 시각이었다면 앞으로의 균형발전은 기초자치단체를 통해 자구노력을 이끌어 내기 위함에 방향성을 두었다고 볼 수 있겠죠?

◆김세일> 행정체제개편위원회를 통해 제시된 3개 기초자치단체 안 또한 이러한 방향성을 보여주고 있습니다. 인구와 재정을 기준으로 기초자치단체 간 균형적인 부분을 고려해 비슷한 규모의 3개 시를 설치하는 안을 제시했습니다.

기초자치단체를 통해 균형발전을 도모한다는 점은 크게 두 가지 측면에서 필요성을 살펴볼 수 있습니다. 먼저 지역의 특성에 맞는 발전 전략을 고려할 수 있는 행·재정적 근거를 확보하게 된다는 점입니다. 지역의 문제를 지역이 스스로 해결할 수 있는 기반을 마련할 수 있는 것입니다.

예를 들어, 기초자치단체가 출범할 경우 고향사랑기부제 추진을 통해 별도의 기금을 마련할 수도 있고, 별도의 조례를 통해 지역 특성에 맞는 산업 육성정책도 추진 가능합니다

다음으로는 행정의 책임성 측면입니다. 시민이 직접 선출한 시장과 의회는 시민사회의 의견을 수렴하고 이를 정책화하는 데 더욱 적극적인 노력을 기울일 것입니다. 예로 국비 확보를 위한 노력도 현재보다는 다각적으로 추진할 수 있을 것입니다.

그간 부족하다고 인식되어 온 지역 간 균형발전을 도모할 수 있는 기반을 조성함으로써 도민이 체감할 수 있는 성과를 만들어 낼 수 있다는 점에서 제주형 기초자치단체 도입에 대한 방향성이 있을 것입니다.

◇박혜진> 균형발전이라는게 여러 가지 측면이 있는 것 같습니다. 지역 간의 균형발전에 대해서 좀 더 설명해 주실 수 있을까요?

◆김세일> 균형발전이라는 것은 획일적인 수준으로 발전을 해나가는 것이 아니라 지역이 가지고 있는 특성을 반영해 대안을 마련하고 실행해 나가는 것이 중요합니다.

제주지역을 세부적으로 보면 서로 다른 특성을 가진 지역이 존재한다는 것을 느끼실 수 있으실 겁니다. 예로부터 산남·산북으로 구분되어 온 제주시와 서귀포시를 살펴봐도 상당히 다른 특성을 가진 지역임을 알 수 있습니다.

이러한 측면에서 제주에서의 균형발전은 타 지자체와 제주와의 균형만이 아닌 지역 내에서의 균형발전 또한 중요합니다.

◇박혜진> 구체적으로 기초자치단체 설치가 제주도의 지역 간 불균형을 해소하는데 어떤 방법으로 기여할 수 있을까요?

◆김세일> 우리가 살고 있는 지역을 보면 지역마다 모두 다른 수요를 가지고 있다는 걸 아실 겁니다. 아이가 많은 지역에서는 보육에 대한 수요가 높게 나타날 것이고, 농업의존도가 높은 지역에서는 농민에 대한 지원 수요가 높게 나타날 것입니다.

이러한 수요에도 불구하고 채워지지 않는 것들을 채워 줌으로써 도민의 삶의 질을 높이고 지역이 성장할 수 있는 기반을 지원하는 것이 균형발전정책이라고 할 수 있는데요,

균형발전 정책의 추진에 있어서는 욕구를 정확하게 파악하고, 이에 대응한 사업을 시의적절하게 공급하는 것이 중요합니다. 도민이 자신의 욕구를 표현할 수 있는 과정과 이에 대한 대응의 시간을 고려할 때 도 보다는 시 차원에서의 대응이 보다 효과적일 수 있을 것입니다.

◇박혜진> 시 차원에서 균형발전을 위해 할 수 있는 구체적인 예를 들어주시면 청취자들의 이해 폭이 넓어질 것 같은데요.

◆김세일> 예를 들어 교육서비스를 살펴볼 때 청소년이 포함된 가구에서 사설학원까지의 거리를 평균적으로 측정한 결과, 도 전지역의 평균은 도보 기준 10.8분이 소요되는 것으로 나타났습니다.

다른 지역에 비해 접근성이 낮은 지역에 대한 지원을 통해 균형발전을 도모한다는 가정 하에, 평균보다 접근성이 낮은 지역이 우선적으로 지원대상이 될 것으로 판단할 수 있습니다.

동일 지표를 지역별로 다시 구분하여 살펴보면, 동지역은 평균 6.8분, 읍면지역은 평균 23.4분이 소요되는 것으로 나타납니다. 이에 교육서비스 분야의 지원사업은 읍면지역에 우선순위를 주어야 할 것입니다.

봉개동을 예로 들어보면 평균 8.6분으로 도 전체로 보면 우선순위에서 평균보다 적은 시간이 소요되기 때문에 우선순위가 높지 않다고 생각할 수 있습니다.

그러나 이를 제주형 기초자치단체 구분을 기준으로 구분해 살펴보면 동제주시에 해당하는 봉개동은 동제주시 평균 7.8분보다 시간이 더 소요되고 있어 우선순위에 해당할 수 있습니다.

◇박혜진> 기초자치단체 설치가 균형발전을 촉진하기 위해 필요한 조건은 무엇이라고 생각하시나요?

◆김세일> 제주형 기초자치단체에서는 이미 광역화되어 효율성을 달성하고 있는 사무에 대해서는 도에서 전담하고, 기초의 권한을 극대화하고 주민 밀착형인 사무는 기초로 이관한다는 방향을 제시했는데요.

이런 방향성을 반영해 균형발전을 바라보는 시각도 도 단위에서의 균형발전과 시 단위에서의 균형발전으로 나누어 볼 필요가 있을 것 같습니다.

산업경제나 인프라적인 측면에서는 현재의 도 단위에서의 대응이 보다 효율적일 수 있습니다. 지역의 성장을 위한 원동력을 확보하기 위해서는 도 전체를 조망하고 보다 큰 단위의 투자나 계획이 필요하기 때문입니다.

주민의 삶의 질이라는 측면에서는 기초 단위에서의 대응이 중요할 것 같습니다. 도민이 느끼는 현안에 대한 해소는 시의성이 중요하고, 도민의 의견을 최우선적으로 반영하는 부분이 전제가 되어야 하기 때문입니다.

◇박혜진> 도에서의 균형발전과 시에서의 균형발전을 나누어 추진한다고 할 때 어떠한 준비가 필요할까요?

◆김세일> 이러한 방향성을 균형발전 정책에 녹여내기 위해서는 조례를 활용하여 읍면동 발전계획의 법제화와 도-기초-읍면동 발전계획 간의 체계를 담아낼 필요가 있습니다.

도-기초자치단체-읍면동 으로 이어지는 행정체제 하에서 체계화된 방향 없이 발전전략 및 계획, 사업 등이 기초자치단체 별로 남발되는 경우 행정체제 개편의 성과를 창출하기는 어려울 것입니다.

이에 도와 기초자치단체에서는 지역균형발전에 대한 명확한 비전과 방향성을 가지고, 새로운 행정체제 내에서 이를 반영해야 합니다.

◇박혜진> 이외에 기초자치단체 설치 후 각 지역별로 특성에 맞는 맞춤형 정책을 수립할 때 어떤 요소들을 고려해야 할까요?

◆김세일> 지역균형발전은 단기적인 관점에서의 접근이 아닌 중장기적인 관점에서의 접근이 중요하다고 생각합니다.

중장기적인 정책의 추진을 위해서는 지표가 가장 중요할 것 같습니다. 한정된 예산을 효과적으로 집행하고, 중장기적인 관리 시스템을 갖추기 위해서는 객관적인 근거가 뒷받침되어야 하기 때문입니다.

이를 위해서 균형발전지수의 활용도 강화와 균형발전영향평가 도입 등이 고려될 필요가 있습니다.

현재 균형발전지수는 균형발전지원조례에 근거하여 지역 내에 서비스 접근성을 평가하여 제시하고 있는데, 지역마다 어떠한 영역에서의 개선이 필요한지 객관적으로 판단하기 위한 지표로서 활용할 수 있습니다. 이러한 지수는 향후 사업의 성과를 확인하기 위한 지표로서도 활용할 수 있습니다.

다음으로 균형발전영향평가 도입입니다. 기초자치단체 도입 이후 매우 다양한 사업이 발굴될 것입니다. 이 때 균형발전 관점에서 이를 사전검토하기 위한 제도가 필요합니다. 서울특별시도 이러한 관점에서 정책효과의 균형성, 저발전지역 촉진성, 균형발전 기여도, 정책시너지 효과를 평가하는 '서울 균형발전영향평가제'를 도입하고자 검토 중입니다.

◇박혜진> 마지막으로 기초자치단체 설치와 관련해 하고 싶은 말씀이 있을까요?

◆김세일> 지역은 각각의 특수성을 가지고 있습니다. 지역균형발전은 모두 동일한 방향에서 같은 수준으로 발전하는 것이 목표라기 보다는 지역이 가지고 있는 특성에 기반한 대안 마련과 실행이 목표라고 할 수 있습니다.

이러한 측면에서 제주형 기초자치단체 설치는 지역균형발전 차원에서 긍정적인 영향을 미칠 것으로 생각합니다.

현재 행정에서는 광역-기초 간 사무배분 등과 관련한 많은 논의가 이루어지고 있는 것으로 알고 있습니다. 도민의 결정권과 균형발전이라는 방향성에 맞게 효과적인 행정체제 모델이 제시되길 기대합니다.

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제주CBS 박혜진 아나운서 zzzini@cbs.co.kr

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