[경제산책] 직불제의 지속가능성

농정 연계 소득보전 수단으로
지원 방식에 세심한 설계 필요
정책 개입 적정시기·수준 파악
의무사항 이행 점검 강화하고
부작용 줄일 효과성 분석해야

2024년 농업예산은 총 18조원으로, 전년 대비 농업예산 증가율 5.6%는 국가 전체 예산 증가율 2.8%보다 2배 높다. 이는 농업직불제 예산이 3조원으로 크게 증가한 것이 주요 요인으로, 농업 전체 예산 중 17%를 차지한다. 직불제는 농가에 직접 지불한다는 개념의 독특한 예산 지원 방식이다. 일정한 자격을 갖추면 지출이 이뤄지기 때문에 재정학자들은 ‘자격급여’로 유형화한다. 이는 고령수당·장애인수당과 같은 수당의 개념과 범주를 같이한다.

다만 직불제는 소득 보전이 목적이 아니라, 사업과 연계된다는 차이는 있다. 공익기능증진직불제(이하 공익직불제)는 ‘농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률’에 따라 ‘기본형 공익직불제’와 ‘선택형 공익직불제’로 통합해 관리되고 있다.

생산량 조절이나 전략적 작물 재배를 추진하는 과정에서 소득 감소가 예상될 때, 소득을 보전하면서 정책을 추진하는 방식이다. 직불제의 정책 효과를 제고하기 위해서는 보다 엄밀한 효과 분석과 정책 개선이 병행돼야 한다.

첫째, 정책 개입의 시기를 잘 관리해야 한다. 예산은 정책 아이디어가 개발된 시점에서 예산이 집행되는 시간을 보면 2년의 시차(time lag)가 발생한다. 흔히들 ‘자는 사람을 깨워서 수면제를 먹이는 정책’이라고 비판하는 이유다. 농가의 고사 상태가 발생하기 전에 집행될 수 있도록 지원하는 적시성(適時性) 관리가 필요하다.

둘째는 적정 수준을 관리해야 한다. 100이라는 수준이 필요한데 80을 지원하면 80%의 효과를 발휘하는 것이 아니라 오히려 0%의 효과가 될 수도 있다는 것을 기억해야 한다. 자칫 돈이 부족하다고 바퀴가 없는 버스를 구입해서는 안되는 것과 같다.

셋째는 도덕적 해이가 발생하지 않도록 관리해야 한다. 융자는 저리로 자금을 빌려주고 일정 기간이 지나면 원금과 이자를 상환하는 방식이다. 따라서 책임이 발생한다. 그러나 보조 방식은 자격을 충족하면 정부가 지원하는 것이고, 상환의 의무가 없다. 그러다 보니 지원 후에 원래의 용도에 지출하지 않는 불법 행위가 쟁점이 된다.

직불제 의무사항 미준수 건수는 2020년 8495건에서 2021년 1만4228건, 2022년 7549건으로 나타났다. 또 지방자치단체가 부재지주의 부정수령, 경영체 분리등록 등을 적발해 직불금을 환수한 부정수급 건수도 2020년 59건에서 2022년 144건으로 증가했다. 집행 과정에 대한 엄격한 모니터링이 요구된다.

넷째는 효과성 분석이 필요하다. ‘뱀이 너무 많아 뱀을 잡아 오면 한마리당 수당을 주는 방식’을 도입한 후에 ‘집에서 뱀을 길러서 보상을 받는 행태’가 발생해 오히려 뱀이 늘어났다는 사례를 반면교사로 삼을 필요가 있다. 농가소득이 소득 보전을 위한 이전소득에 의존하는 구조가 지속될 경우 향후 정부의 재정부담은 지속적으로 가중될 것이고, 제도의 본질에 대한 반박이 거세질 것이다. 중장기적으로 농가소득 확대는 농업의 생산성 향상, 부가가치 증대 등을 통해 농업소득을 구조적으로 증가시킬 수 있어야 한다.

농업은 우리가 먹고사는 너무나 중요한 문제다. 그러나 다른 분야에 비해 산업 경쟁력이 낮기 때문에 정부의 지원이 절실하다. 시장에만 맡길 수 없다고 무작정 지원규모의 확대를 주장할 것이 아니라, 지원 방식의 세심한 정책 설계가 필요하다.

이원희 한경국립대 총장