인구감소, 지방소멸 방지를 위한 묘안은 있을까?

[복지국가SOCIETY] 소멸 예정 지역에 기본소득을

옥스퍼드대 데이비드 콜먼 명예교수는 이미 17년 전에 인구소멸로 사라지는 국가 중 우리나라가 1호가 될 것이라는 유쾌하지 않은 전망을 했다. 혹자는 우리나라 인구감소 현상의 두려운 장면은 그 속도의 빠름이라고 한다. 통계청 자료에 의하면 한국의 합계출산율은 1970년 4.53으로 최고점을 찍은 뒤 지속 감소해 2023년 0.72, 올해는 0.68, 2035년에는 0.61명이 될 것이란 전망이다. 이런 속도라면 우리나라는 2025년 65세 이상 고령자가 인구의 20%를 넘는 초고령사회로 진입하게 되고 2050년이면 인구 전체에서 65세 이상 고령자가 40.1%인 1900만명이 될 전망이다. 특히 강원, 경북, 경남, 전북, 전남은 이미 2047년경 고령인구비율이 40%를 초과할 것으로 전망된다.

우려 그 자체인 대한민국 인구 감소 현상

우리나라에서 급격한 인구감소 현상을 보이는 인구절벽은 82~84년, 00~02년, 15~20년 세 번에 걸쳐 나타났지만, 앞 2번의 인구절벽 시기에 그 심각성의 정확한 인식과 해결책을 설계하지 못한 우를 범했다. 80년대 인구절벽 시기의 합계출산율 2.39명(1982년) 상황에서는 문제를 간과할 수 있었다고 하더라도, 2000년대 초 인구절벽 시기의 합계출산율은 이미 1명 초반대로 떨어졌기 때문에 국가적 차원에서 거시적 문제의식과 대응 로드맵을 좀 더 확실하게 구축했어야 한다는 아쉬움이 있다. 그렇다면 현재는 어떤가.

올 초 TV에서 경기도에서 인구가 가장 적은 지역인 연천군의 한 초등학교 신입생이 단 두 명뿐이라는 뉴스를 본 적이 있다. 수도권인 경기도마저 지역에 따라 인수소멸 현상은 피해 갈 수 없다. 인구감소 현상은 특히 인구 규모가 작은 지역일수록 도드라지게 실감하게 된다. 통계청 자료에 따르면, 지난 20년간 지방 소규모 지역의 인구감소가 상대적으로 또렷하며, 전국 시·군·구 중 66%인 151개 지역이 인구감소를 보였다. 특히 인구정점 대비 20% 이상 인구 감소를 보인 시·군·구가 전국의 27%인 60개 지역으로 나타났다. 이러한 와중에도 같은 시기 수도권 인구는 18% 증가한 것으로 나타났으며, 이에 비해 인구 10만 명 이하 소규모 시군의 인구는 18% 감소를 보였다.

국가 총인구 감소는 자연적 증감에 따른 문제로 볼 수 있으나, 지역 인구감소는 대체로 사회적 요인에 더 영향을 받는다. 예를 들면 시·군·구 지역에서 유출된 인구가 주로 수도권으로 유입되는 현상이 반복되고 있는데 이는 바로 사회적 증감 현상으로 볼 수 있다. 지역에서 유출되는 인구는 주로 청년층인데 이를 상쇄할 지역으로 유입되는 인구는 주로 중장년층의 수도권 인구이니 이와 같은 유입은 유출을 도저히 따라잡을 수 없는 수준이다.

지난 15년 동안 청년층의 수도권 유입은 약 88만 명인데 비해 지역으로 유입된 중장년층 인구는 33만 명 정도에 불과하다. 이와 같은 현상으로 인해 수도권과 지역의 경제 격차는 더욱 커지게 되었다. 2019년 기준 수도권 경제 관련 지표를 보면 전국 GRDP(지역내총생산)의 52%. 카드 사용액의 72%, 1000대 기업 본사의 75%, 전국 대비 가구소득의 54.6%, 자역총소득의 55.6%, 종합소득세의 67.9%가 수도권이 차지하고 있다. 수도권의 초비대화와 지역의 왜소화가 극명하게 대비된다. 이와 같은 문제의 주요 원인은 교육과 일자리 문제와 관련 있다고 볼 수 있다.

▲지난해 4분기 합계출산율은 0.65명으로 사상 처음으로 0.6명대로 떨어졌다. ⓒ연합뉴스

인구문제가 가져올 문제와 그동안의 정책

전쟁 없이 평화를 전제로 짧게는 20년 조금 길게는 100년 정도 후 우리나라 국토의 모습을 상상해 본다. 수도권을 제외한 전국 대부분 지역은 인구소멸로 인해 사람의 인기척을 느낄 수 없다. 수많은 길이었던 곳과 마을이었던 곳이 텅텅 비고 콘크리트나 아스팔트로 덮인 도로에도, 마당에도, 심지어 건물 내부와 옥상에도 이름 모를 잡초와 나무가 울창하다. 더는 길로, 집으로 사용할 수 없다. 사라졌다고 생각했던 수많은 동물과 곤충들이 울창한 원시림의 주인이 되어 서식하고 있다. 접근하는 인간은 침입자로 간주 되어 그들로부터 불청객 대우를 받게 된다.

이런 상상은 통계청의 시·군·구별 장래 소멸위험지역을 분석한 자료를 보면 지나친 과장이라고 할 수 없다. 자료에 따르면 2047년 소멸 고위험지역은 전체 지역의 68.6%인 157곳이 되며 동시에 소멸위험지역으로 진입하는 곳은 전체 31.4%에 해당하는 72곳의 지역이 된다. 조금 더 멀리 2117년이 되면 전체의 96.5%가 소멸 고위험지역이 되고 이제 소멸지역으로 진입하는 곳이 전체의 3.5%인 8곳이 된다. 약간의 과장을 더하면 국토 전 지역의 인구소멸이 완성된다. 특히 문제는 수도권이 인구 유입의 블랙홀이 되어 인구의 부익부 빈익빈을 고착화하고 있다는 점이다.

인구감소와 지방소멸에 대한 정부의 그동안 처방은 한마디로 말하자면 분절적이었고, 낙후 지역 환경·소득 지원 중심의 성과중심적이었다는 비판이 있다. 이러한 비판에 의하면 정부는 어이없게도 인구감소와 지방소멸의 개념을 단순히 낙후지역 지원 개념과 동치해 왔던 것이 아닌가 하는 의구심이 든다. 거시적이지 못하고 본질적이지 못한 근시안적인 대응이었다. 또 다른 문제는 지역의 현안 해결을 위해 중앙정부가 일방적 획일적으로 추진한 정책들이 특수한 지역 상황으로 인해 지역이 자율적으로 문제를 해결하는 것을 막는 장애물이 되었다는 점이다.

근본적인 인구감소 문제 대응을 위해서는 거시적 안목이 필요하다. 정부의 각 정책들은 부처별, 사업별 상호 관련성을 충분히 고려해 연동되어야 한다. 아울러 문제해결의 당사자주의를 충분히 존중하여 지방이 각자의 현실을 반영한 정책을 실행할 수 있도록 체계를 구축할 필요가 있다.

지역소멸을 막을 혁신 정책이 필요하다

1) 특별법의 실행과 생활인구 개념의 도입

다행히도 현재 인구감소와 지방소멸이라는 발등의 불을 끄기 위해 '인구감소지역 지원 특별법(이하 특별법)'이 제정되어 지난해 1월 1일부터 시행되고 있다. 이 특별법의 주요 골자는 인구감소지역 주도의 상향식 인구감소지역 대응계획 수립, 단위별 인구감소 대응 위원회 설치, 국가 및 지자체별 공동대응 협약 체결, 지자체 간 생활권 설정, 시설 및 공동서비스 공동이용 등을 위한 연계협력 방안 구축, 생활인구 개념 도입 및 확대, 청년일자리·유입인구 정착 지원· 보육·교육·의료·문화기반 확충, 외국인 체류 특례 등이다.

특별법에서 눈에 띄는 제도는 생활인구 활성화 규정이다. 이 제도의 도입배경으로는 첫째, 국가 총인구가 감소하는 상황에서 주민등록인구 중심의 인구정책은 제로섬 게임에 불과한 점. 둘째, 교통과 통신의 발달로 이동성 증가 및 거주보다는 활동 중심의 개인 행태 다양화 증가. 셋째, 주민등록인구와 행정수요 간 괴리로 인해 실제 행정수요를 반영할 수 있는 인구개념 도입의 필요성. 넷째, 주민등록 없이 특정 지역에 체류하면서 생활하는 인구를 지역 발전과 연계할 방안의 필요성 발생 등으로 설명된다. 이 특별법의 시행과 함께 인구감소와 지방소멸 문제를 극복하기 위하여 지방으로 인구의 유입을 유인할 수 있는 실효성 있는 묘안들을 찾아야 할 것이다.

행정안전부 자료에 따르면 2024년 현재 전국 89개 인구감소지역 전체에서 생활인구 산정 작업이 진행되고 있다. 이를 통해 단순 정주인구 기반의 정책 수립에서 생활인구 특성을 반영한 지역 맞춤형 정책 수립이 가능할 것으로 정부는 전망하고 있다. 다만 위와 같은 도입 배경에도 불구하고 생활인구 개념 도입이 단순히 소멸 위험 지역의 장부상 인구수 확대에 기여하는 정도에 그치는 일이 없도록 구체적인 정책의 실효성을 면밀하게 살펴야 할 것이다.

이 밖에도 지방소멸 대응을 위하여 지방의 정주 여건 분야나 일자리 분야 등에서 유인책이 될 수 있는 정책의 개발이 필요할 것이다. 생활인구 개념에 기반한 지역 정책을 전개할 경우 장점의 하나로 특정 생활특성을 가진 생활인구는 그 특성을 반영한 지역정책이 활성화된 곳으로 유인될 가능성이 크다고 할 수 있다.

2) 과감한 발상의 전환 필요성 : 기본소득제도를 도입한다면

인구소멸 고위험 지역을 중심으로 기본소득제도를 부분적으로 도입하는 것도 한 가지 묘안이 될 수 있다. 대상 인구수는 예컨대 강원도의 경우 인구소멸 고위험 지역이 5곳 정도 되며 각 지역별 평균 인구는 약 3만5000명가량이다. 이와 같은 인구 구조는 타지역의 경우에도 대동소이할 것으로 추정가능하다. 인구소멸 고위험지역 52곳을 대상으로 주민기본소득을 예컨대 50만 원 정도 지급할 경우 어림잡아 11조 원 정도의 예산이 소요될 것으로 추정할 수 있다.

현재 시행중인 각 종의 현금성 지원을 체계적으로 정렬해 보면서 중첩되는 부분을 상계하고, 지역의 물적 인프라 개선에 소요되는 예산 등을 조정할 경우 예산상 압력은 그리 크지 않을 것으로 보인다. 기본소득 도입 의지가 있다면 충분히 문제는 해소될 수 있다. 기본소득제도가 지역소멸 고위험지역에 도입될 경우 지역의 경제적 안정화에 긍정적 작용을 할 것은 쉽게 예측할 수 있다. 이것만으로도 지역의 활력 제고 효과를 기대할 수 있을 것이다.

▲김대석 평화인권센터 선임연구원.

[김대석 평화인권센터 선임연구원 ]