日, 타작물 재배 지원 확대로 쌀 적정생산 유도

일본 쌀산업 현장을 가다 (중) 수급균형 위한 노력
감산 정책은
생산조정제 등 2014년 폐지
사료용 쌀 등 직불단가 인상
수급안정·가격회복에 효과

일본은 쌀 감산 정책을 오랜 기간 지속적으로 펼쳐 밥쌀용 쌀의 구조적 생산과잉은 어느 정도 해소했다는 평가를 받는다.

감산 정책 시행은 1971년으로 거슬러 올라간다. 1967년부터 3년 연속 대풍작이 계속돼 1970년 쌀 재고량이 한해 쌀 생산량의 절반 수준까지 급증하자 ‘생산조정제’라는 이름으로 시행됐다. 생산조정제는 2003년까지 ‘면적 관리 방식’이었다. 농가가 감축된 면적에 아무것도 심지 않고 휴경하면 보조금을, 타작물(자급률이 낮은 맥류·콩·사료작물 등 전략작물)을 재배하면 전작보조금을 지급했다. 반면 감축 목표를 달성하지 못한 지역에는 감축면적 배분량을 늘리고, 개별 농가에는 각종 보조금을 제외하는 제재를 줬다.

생산조정제 시행으로 1974년 정부 쌀 재고량이 100만t 이하로 감소하는 등 수급이 안정되기도 했다. 하지만 면적 축소에 대응해 농가들이 단수를 높이고, 쌀 소비량 감소까지 지속되면서 정책 효과는 반감됐다.

이런 탓에 2004년부터는 생산조정제를 ‘수량 관리 방식’으로 개편했다. 2010년부터는 쌀 직불금 지급을 생산 조정과 연계시키기도 했다. 일본 정부는 그해 일정 규모 이상의 쌀농가를 대상으로 쌀직불제(고정직불금+변동직불금)를 도입했는데, 조건으로 생산 조정 준수를 의무화했다.

정책은 2014년 이후 큰 변화를 겪었다. 생산조정제와 쌀직불제를 폐지한 것이다. 고정직불은 2014년산부터 반액으로 줄였고, 2018년산부터 폐지했다. 일본 정부는 “쌀 생산량을 강제적으로 통제하던 방식에서 벗어나 쌀 적정 생산을 위해 타작물 재배 지원을 강화하는 방식으로 바꾼 ‘쌀 정책 개편’”이라고 설명했다.

실제로 일본 정부는 사료용 쌀과 가루쌀에 논활용직불금(전략작물 보조)을 기존 8만엔(10ａ)에서 단수에 따라 최대 10만5000엔(지방자치단체 직불금 별도)으로 인상했다. 품목별 직불금 단가는 콩·사료작물·맥류는 3만5000엔, 가공용 쌀은 2만엔, 총체벼는 8만엔이다.

직불금 인상으로 사료용 쌀 재배면적은 2013년 2만2000㏊ 수준에서 2022년 14만2000㏊까지 증가했고, 2023년에는 13만4000㏊를 기록했다. 밥쌀용 쌀 가격 회복에도 도움을 줬다. 60㎏ 기준으로 2014년 1만1967엔까지 하락했던 쌀값은 2018년 1만5688엔으로 올랐다.

타작물 재배 지원 확대에 따라 관련 예산은 2013년 2517억엔에서 2018년 3304억엔으로 31%나 증가했다. 2020∼2022년은 3050억엔 수준을 유지했다. 다만 타작물, 특히 사료용 쌀에 대한 지원이 과도하다는 지적이 제기돼 올해 사료용 쌀 일부 품종에 대한 직불금 단가는 최대 9만5000엔으로 조정됐다. 2026년부터는 7만5000엔으로 더 낮아진다.

김종인 인천대학교 동북아국제통상학부 교수는 “일본은 생산조정제 도입 초기 쌀 생산 통제에만 초점을 맞췄으나 1974년부터 현재까지 타작물 재배 지원도 함께 하고 있는데, 이것이 쌀 감산 정책의 큰 방향”이라고 밝혔다.