지방자치 30년 새 이정표 될 대·경 통합[포럼]

최병대 한양대 명예교수, 前 한국지방자치학회장

지난 4일 이상민 행정안전부 장관, 우동기 지방시대위원장, 홍준표 대구시장, 이철우 경북지사가 대구광역시와 경상북도의 통합 논의를 추진하기로 했다. 지방자치제 부활 이후 행정구역 통폐합에 관한 시도는 여러 차례 있었지만, 주로 기초자치단체 중심이었다. 광역자치단체 간 통합을 하겠다는 대구시와 경북도의 시도는 눈여겨볼 대목이고, 우리나라 지방자치제의 근간을 되짚어보는 계기가 된다.

두 광역자치단체 간 통합 시도는 큰 의미를 지닌다. 첫째, 만약 이것이 제대로 추진된다면 기존 지방자치 체계의 근간에 변화를 초래할 수 있다. 지방정부의 권력구조와 자치계층에 대한 논의로 이어질 수 있다. 둘째, 두 단체 간 통합 논의는 갑자기 분출했다기보다는 그동안 잠재해 있던 이슈가 이제 본격적으로 시도할 때가 됐다는 점이다. 이명박 정부 때의 광역경제권 구상, 부산·경남·울산과의 광역화 구상과 궤를 같이한다고 할까. 셋째, 정치적 이해관계가 상충하기 마련인데 지역 발전을 위해 두 광역단체장이 의견 일치를 봤다는 점이다. 넷째, 지난 30년간의 지방자치 성과를 성찰하고 보다 혁신적이며 발전된 자치 체계를 마련하는 촉매가 될 수 있다.

그런데 극복해야 할 과제가 쉽지 않다. 먼저, 기존 자치 체계의 근간을 어떻게 재정립할 것인가이다. 통합하는 두 단체의 권력구조 변화를 어떻게 할 것인가? 둘, 단체장이나 지방의원들의 정치적 이해관계에 대한 공통분모를 어떻게 찾을 것인가? 셋, 지역 주민들과의 공감대를 어떻게 수렴해 나갈 것인가?

넷, 관료들의 저항은 어떻게 극복할 것인가? 다섯, 관계 법령의 구축과 정비이다. 야당이 다수당인 국회에서 정치인들의 이해관계와 야당의 협조를 구하면서 관계 법률을 어떻게 마련할 것인가? 여섯, 다행히 통합에 대한 찬성이 45.5%, 반대가 27.2%로 두 지역의 여론도 호의적이다. 그래도 통합에 따른 장단점을 충분히 알리고 지역 주민들의 적극적인 협력을 얻는 것이 관건이다. 하향식 아닌 주민들의 의사가 충실히 반영되는 상향식 구조가 바람직하다.

대구시와 경북도 간의 광역자치단체 통합은 우리나라 지방자치 발전의 새로운 시금석이 될 것이며, 당면한 지방 소멸을 극복하는 바탕이 될 수 있다. 이를 계기로 서울 중심의 일극(一極) 체제를 다극(多極) 체제로 바꿔야 한다. 우리나라는 이미 인구의 92%가 도시에 사는 도시국가다. 그러나 불행하게도 이는 서울과 수도권에 밀집한 일극 체제다. 이로 인해 서울도 불행하거니와 지방은 더욱 불행하다. 대한민국의 경쟁력 강화를 위해서는 일극 체제에서 지방 거점 도시의 중추적 역할을 강화하는 다극 체제로 바꿔야 한다. 대구·경북 통합으로 그 물꼬를 트게 된다면 다른 지역에도 상당한 파급력을 미칠 것이다.

1995년 지방자치단체장 체제가 출범하면서 경남 충무시와 통영군이 통영시로 통합됐다. 이는 지역 유전자(DNA)가 유사한 관계로 큰 갈등 없이 이뤄졌다. 대구시와 경북도 과거의 뿌리를 찾아 통합이 잘 이뤄지면 지역 발전과 국가 경쟁력 제고에 큰 기틀이 마련될 것이다. 두 단체의 통합은 복잡다단하지만 복잡할수록 단순화하고 가능한 것에서부터 출발해야 한다. 그래야만 성공 가능성이 크기 때문이다.

최병대 한양대 명예교수, 前 한국지방자치학회장