지역신문 지원 20년, 여전히 숨만 붙어 있다

[창간기획] 2005년 지역신문발전위 시작…탁상공론·예산부족·나눠주기식 지원 한계
'서울이 지역 문제 해결해주지 않는다' 지발위 실효성 문제에 새 모델 필요
독립기금·사무국·국가개입 차단 변화 속 지역 신문의 공적 역할 인정해야

[미디어오늘 윤유경, 장슬기 기자]

▲ 지역신문발전위원회 누리집 갈무리

건강한 지역신문을 지원하고자 출범한 지역신문발전위원회(지발위)가 올해로 20주년을 맞았다. 지방분권에 적극적이던 참여정부 시절, 지역언론에 대한 정부의 공적 지원이 필요하다는 공감대로 지난 2003년 '지역언론개혁연대'가 탄생했고 2004년 지역신문발전지원특별법(지역신문법)을 제정해 2005년부터 지발위가 지역신문 지원을 시작했다.

20주년을 앞둔 지난해 12월 충청타임즈는 “2024 지발위 우선지원대상사에 신청을 하지 않겠다”고 선언했다. 이 신문사는 “창간(2005년) 이후 지발위 우선지원대상사로 선정돼 지원을 받고 있지만 지역신문발전기금이 해마다 큰폭으로 삭감되면서 '건전한 지역언론 육성'을 위한다는 당초 사업 취지가 유명무실해지고 있다”며 신청하지 않는 이유를 밝혔다. 지역신문들은 지발위에 매년 '우선지원대상사'에 지원을 하고 이에 선정된 신문사만 그해 여러 사업을 지원받을 수 있다. 선정되지 못하면 어떠한 지원도 받을 수 없다.

석재동 충청타임즈 편집국장은 지난 10일 미디어오늘과 통화에서 “형식만 남고 실속이 없는 제도”라며 “회사에서 실비 지출하는 것까지 고려하면, 지원받는 입장에서 서류 작업 등으로 1년 내내 직원들이 고생한 것에 비해 정작 남는 건 '우선지원대상사'라는 타이틀뿐”이라고 말했다. 지역 내에서 호평을 받던 일간지가 공개적으로 지원을 거부한 일은 지발위의 현 주소를 단적으로 보여준다. 미디어오늘은 지난 8일~13일 이용성 현(7기) 지발위원, 이영아 고양신문 대표, 최종길 당진시대 편집국장, 박은미 은평시민신문 편집장, 석재동 충청타임즈 편집국장, 장호순 순천향대 신문방송학과 교수에게 지발위에 대한 의견을 들었다.

▲ 지난해 12월20일 충청타임즈 1면 사고

현실과 동떨어져…지역신문 힘들게 하는 지발위

지발위 사업은 지역신문 현실과 동떨어진 지 오래됐다는 게 지역신문 종사자들의 공통된 평이다. 박은미 편집장은 지원사업 중 학교에 지역신문을 교재로 보내는 NIE(Newspaper In Education) 사업을 한 예로 제시했다. 한국언론진흥재단(언론재단)이 지역신문을 보낼 학교와 협약을 맺고, 우선지원대상사에 선정된 신문사 중 NIE 사업에 선정된 곳의 신문을 해당 학교에 보냈다.

박 편집장은 “언론재단에서 (신문을) 보내라고 한 곳이 우선순위다. 결과적으로 은평 지역 학교에는 은평시민신문을 보내지 못하고 대전·부산 등 엉뚱한 지역에 우리 신문을 보낸다”며 “지역신문의 발전, 사업의 취지를 따져보면 이 방식이 맞는지 모르겠다”고 했다. 지발위 사업 공고에는 신문사에서 원하는 학교에 제출한다고 돼 있지만 언론재단에서 지정한 곳부터 보내면 사실상 지역 내 학교엔 보낼 수 없다는 게 박 편집장 설명이다.

기획취재 지원사업은 기자들 사이에서 뒷말이 가장 많이 나온다. 기획취재의 경우 일단 전액을 지원해주지 않고 각 신문사가 부담하는 비용도 있어 실제 경영개선에는 도움이 되지 않는다. 통상 지역신문이 기획취재를 하면 타 지역 사례를 취재해 자기 지역과 비교하기 마련인데 자기 지역에서 쓰는 비용은 청구하기 어렵다. 이 사업들을 잘 수행하려면 기자가 더 필요한데 인건비를 지원하지 않기 때문에 오히려 인력난은 가중되는 모양새다.

이영아 고양신문 대표는 “예산을 받으면 (취재비 정산 등) 실무적인 일이 너무 많아 한 사람은 실무에 매달려야 할 정도다. 실무적인 일들이 많아 안 하고 싶어하는 곳이 많다”며 “뭘 집행하려면 전부 사람이 들어가고 결국 전부 인건비다. 예산엔 인건비가 없으니 한정된 인원에서 일이 많아지는 거다. 어떻게든 잘 활용해서 당연히 잘 만들고 싶은데, 인력 한계가 있다. 지역신문 역량이 역부족인 경우가 많다”고 말했다.

소통 창구도 부족하다. 박은미 편집장은 “어떤 언론사가 '나도 지발위 사업 해보고싶다' 문의하면 상담도 해줘야하고, 지역신문 만들고 싶으면 어떻게 하면 좋은지 인큐베이터 역할도 해줘야 하는데, 물어볼 데가 없다. 그러니 우리 신문사 찾아오거나 옥천신문 찾아가면서 알음알음 묻는 식”이라고 말했다. 아울러 “사업에 참여하면서도 도대체 누구랑 소통해야할 지 모르겠어 답답하다”며 “눈치껏 여기저기 물어보며 알아보고 있다”고 말했다.

언론사에 직접 지원하는 사업은 소외계층 구독료 지원사업과 인턴 지원사업 등인데 1년 내내 지원이 되지 않아 연속성이 떨어지는 문제도 있다. 당해 우선지원대상사에 탈락하면 지역 내 소외계층에 지역신문을 보내다 중단할 수밖에 없다. 박 편집장은 “다음해 우선지원대상사에 떨어지면 신문을 보내지 못하는데 그러면 (신문 보고 싶다고) 연락이 오는데 마음이 아프다”며 “다음해에 선정되더라도 중간에 지원이 몇 개월 끊기고 (지원대상자에게) 개인정보를 또 다시 보내달라고 해야하는 등 불필요한 작업이 반복된다”고 지적했다.

▲ 지역신문발전위원회

1사당 1명의 인건비를 지원하는 인턴사업 역시 최대 8개월만 지원되는 사업이다. 다음해에 우선지원대상사에 선정돼 다시 사업에 신청한다고 하더라도 4개월간은 고용할 수 없는 것이다. 이영아 대표는 “내년에 인턴사업을 연장해 같은 인턴을 계속 고용하고 싶어도 안된다. 인턴지원을 받는 기간까지만 일을 시키고 나머지는 급여를 주면 안 된다는 것”이라며 “이 사람을 잘랐다가 4개월 후에 다시 신청해 고용하라는 거다. 어떻게 인력을 이렇게 고용하나. 이런 게 비현실적이다. 예산을 연 단위로 새로 집행하다보니 나오는 한계”라고 지적했다.

직접지원 영역에 있는 두 사업 모두 지역신문사의 경영개선 선순환까지 이어지긴 어려운 사업이다. 지역신문들이 해외 사례를 들면서 우편 배송비나 신문제작비, 디지털화 비용이나 인건비 등을 지원해달라고 요구하는 이유다. 지역신문법 제15조(기금의 용도) 1항에선 지역신문 경영개선을 위한 지원을 명시하고 있다.

지발위가 언론사에 직접 재정지원을 꺼리고 기획취재 비용 중 일부를 지원하는 식으로 간접지원하는 것을 두고 중앙정부가 지역신문의 공적 역할을 인정하지 않아서라는 지적이 있다. 최종길 당진시대 편집국장은 “지방자치가 시행되면서 지자체장은 무소불위의 권력을 갖는데 지역에선 감사원의 기능이 미치지 못하고 지역시민단체 역할도 한정적이기 때문에 감시자로서 지역신문의 역할이 필요하다”며 “지역경제가 위축되는 지역소멸의 시대에 지역신문의 역할은 더욱 중요하다”고 했다.

서울로 상징되는 중앙권력은 국회, 여러 언론과 시민단체 등의 주목을 받지만 지방정부는 권한이 약한 지방의회가 감시하는 데 한계가 있다. 또한 정당공천제 실시로 지방의회와 지방정부의 관계가 정략적으로 변화해 여전히 지역주의가 작동하는 비수도권 지역에서 지방의회와 지자체장이 이해관계를 공유하는 경우도 많다. 군 단위 지역에서는 시민단체가 없는 곳이 많으며 있더라도 거버넌스라는 명목하에 지방정부에서 사업을 위탁받을 경우 역시 견제가 어렵게 된다. 지역언론, 특히 기초단체 단위의 풀뿌리 지역신문이 지역 내에서 유일한 감시자로 기능하는 이유다.

▲ 지역신문발전위원회 사무실 개소식이 열린 2005년 4월22일 오전 서울 프레스센터에서 김태진 지역신문발전위원장과 이미경 국회 문화관광위원장이 현판을 내걸고 있다. 지역신문발전위는 지역신문의 발전지원계획자문, 지원대상의 선정과 지원기준 심의 등의 업무를 수행한다. ⓒ 연합뉴스

재정·인적 구성·조직 위상, 지발위의 구조적 문제

이처럼 지발위는 지역신문을 지원해주면서도 지역신문의 현실을 고려하지 못한다는 비판을 받는다. 지발위는 재정구조, 인적구성, 조직의 위상 등 여러 한계를 안고 있다.

2005년 지역신문발전기금은 250억 원 규모로 출범해 최근 80억 원 수준으로 줄었다. 예산이 줄었지만 지원사는 늘었다. 2005년 우선지원대상사는 42개(일간지 5개, 주간지 37개)사였지만 2024년 우선지원대상사는 68개(일간지 27개, 주간지 41개)다. '옥석을 구분하겠다'며 우선지원대상 신문사를 선정하고 이들에게 집중 지원하겠다는 제도 취지가 무색하게 지발위는 신청한 신문사 상당수에 '적당히 나눠주는' 방식을 택하고 있다. 지원하고도 비판 받고, 받는 쪽에서도 실질적 도움이 되지 않는 악순환이 이어지고 있다.

지역신문법을 보면 지발위 위원은 국회 추천 3명, 한국신문협회·한국기자협회·한국언론학회 추천 각 1명씩, 지역신문 출신 2명으로 구성한다. 지발위는 우선지원신문사를 선정하고 사업을 심의하는 심의기구일 뿐 지역신문을 지원할 권한이 없다. 지발위원 중 지역이나 지역신문에 대한 이해가 부족하다는 비판이 나오는데 이보다 더 근본적인 문제다. 지발위는 독립된 사무국이 없어서 언론재단이 실무를 맡는다. 지역신문 기자들이 실제 사업을 지원받기 위해 신청서를 내고 영수증을 첨부하는 대상은 언론재단이다.

20년 전 지발위의 독립된 사무국을 만들지 못한 건 구조적 한계다. 지역신문법을 만들 때 참여했던 최종길 국장은 “지금 와서 가장 아쉬운 게 독립사무국을 쟁취하지 못한 것”이라고 했다. 이용성 지발위원도 “독립사무국이 없는 건 당시에도 문제가 됐는데, 일관되게 관철하지 못한 건 분명한 한계”라며 “당시 사업 수행 관련 갈등이 굉장히 심했고 해소되지 못한 채 오랫동안 진행돼왔다”고 지적했다.

이는 결국 지발위원들의 전문성이나 예산 부족 문제 등과 연결된다. 최 국장은 “사업을 언론재단에서 진행하다보니 지역신문에 대한 이해도 부족하고, 지역신문 발전을 위해 온전히 쓰여지지 못한 예산이 많았다”며 “지발위가 자문기구가 되다보니 사업의 연속성이 부족했고 언론재단과 문체부의 영향력이 강화되는 토대가 됐다”고 했다. 이 위원도 “한시적 기구라도 6년 계약직으로 고용하거나 기관에서 파견해 운영되는 위원회도 있는데, 지발위의 경우 언론재단에 사무국이 위탁됐다”며 “사무국이 없으니 지역신문의 여론을 수렴할 주체가 없이 문화체육관광부(언론재단)가 지역신문 지원정책에 대해 결정한다”고 했다.

지역신문 종사자들의 요구가 있어도 문체부, 언론재단에서 결정하는 정책에 새로운 사업을 만들고 수용하는 과정은 쉽지 않다. 제정 당시 지역신문발전지원법에 명시된 법안도 현재 미디어 환경에서 상충되는 부분도 있다. 이용성 지발위원은 “지역신문법에 보면 재무건전성이 중요한 지원 기준 중 하나다. 처음 모델은 전국지에 경쟁할 수 있는 신문이 될 수 있도록 집중 지원하는 것이었기 때문”이라며 “법령에 근거하면 일정한 재무건전성이 없으면 우선지원대상사가 되기 어렵다. 아주 어려운 신문을 지원해야지 왜 경영건전성을 강조하냐는 문제제기도 나온다. 이 법으론 신규 언론사를 지원하기 어렵다. 다른 형식의 지원방식이 있어야 한다”고 했다.

지역신문은 어떠한 노력을 해왔을까. 지역신문법은 2004년 제정 당시 6년 한시법으로 제정됐다. 6년 후면 법이 사라지기 때문에 이를 상시법(일반법)으로 만드는데 집중할 수밖에 없었다. 6년 한시법이 두 번 연장된 뒤 지난 2021년 12월 상시법으로 전환됐다. 지역신문법이 상시법으로 전환됐더라도 현재 지발위의 한계는 그대로 남기 때문에, 20년이 된 지발위가 실패했다는 평가를 피하기 어렵다.

그 사이 지역언론 정책은 소멸했다. 이 위원은 “지역신문발전기금 지원제도가 만들어지기 전엔 지역언론 개혁 관련 여러 논의가 있었지만, 그게 다 위원회와 법으로 흡수됐다”며 “지역신문 정책에 대한 공백이 생기기 시작한 건 꽤 오래됐다”고 했다. 그는 “지역신문 조례를 통한 지자체의 지원, 지역신문발전기금 역할 분담 등 지역신문이 상시법이 된 상황에서 그전과 다른 방향성과 논의가 있어야하는데 안되고 있다”며 “지발위가 이런 논의를 진행해야 하는데 위원회의 한계다. 상시로 근무하는 사람이 없다 보니 논의를 주도하기 쉽지 않고, 논의할 예산도 부족하다”라고 했다.

지역의 문제를 지역이 해결할 수 있어야

중앙정부는 지역신문 지원에 관심을 보이지 않는다. 문재인 정부와 윤석열 정부 국정과제에는 '지역신문'이라는 단어조차 없다. 문재인 전 대통령은 후보 시절 '지역신문법을 개정하고 부당하게 지역으로 시장을 넓히는 중앙신문의 확대를 제재한다'는 내용으로 언론노조와 정책협약을 맺었지만 실제 의미 있게 추진된 정책은 없다는 평이 나온다. 현 정부 역시 지역신문 정책이랄 게 없다. 지역신문 정책은 신문정책의 하부 항목인데 사양산업인 신문산업 자체에 대해 정부 차원의 관심이 부족한 것도 주요 원인이다.

일각에선 언론재단에서 조성하는 언론진흥기금과 지역신문발전기금을 통폐합하자는 주장도 나온다. 지역신문발전기금의 규모와 독립성을 키우자는 지역신문들의 주장과 배치되는 대목이다. 최 국장은 “지역신문에 대한 지원이 뒷전으로 밀릴 가능성이 크기 때문에 통폐합만은 막아야 한다”고 했다.

최근 몇 년간 기획재정부와 문체부는 매년 지역신문발전기금을 삭감하고 지역신문들이 예산 삭감에 반대하는 성명을 내는 일이 반복되고 있다. 장호순 순천향대 교수는 “중앙에서 지역 언론을 지원해주는 것과 특정 지역(서울)에서 타 지역을 지원하는 것의 실효성이 없다는 게 입증됐기 때문에 새로운 모델이 필요하다”고 주장했다. 2003년 당시 지역신문 지원제도를 입법화하기 위해 이른바 '서울 사람들'을 설득할 필요가 있었지만 '서울 사람들'이 지역의 문제를 해결해주지 않는다는 걸 지난 20년간 확인했기 때문이다.

지발위의 실패는 오히려 부작용을 가져왔다. 장 교수는 “정부가 공적으로 언론을 지원하는 게 바람직하지 않거나 실효성이 없다는 그릇된 평가가 나온다”며 “지발위 실패의 부작용”이라고 했다. 이러한 부작용을 딛고 지역신문 지원에 대한 새로운 모델을 만들어야 한다는 주장이다.

장 교수는 현재 언론재단을 나눠 각 지역별 언론재단을 만들자고 제안했다. 이는 현 지발위 체제를 유지한 채 경남도와 같이 조례를 통해 경남지발위를 운영하는 것과 다르다. 장 교수는 “지역 내에서 언론재단처럼 독립적인 기금모금 장치를 만들고 해당 지역에 필요한 연구나 지원 기능을 독자적으로 운영하는 지역형 언론재단을 만들어야 한다”며 “(조례를 통한 지원은) 지자체장의 입김이 반영되기 때문에 지방재정의 일정 비율을 지원하는 등 지자체장의 영향력을 막는 장치를 마련해야 한다”고 말했다. 지난 2020년부터 제주에선 제주언론재단을 만들자는 논의가 진행 중이다.

독립적인 지역신문지원센터를 만들자는 제안도 꾸준히 제기돼왔다. 심의·의결기구로 권한을 확대하고 집행부를 언론재단 지역언론팀이 아닌 독립된 센터(사무국)으로 구성해야 한다는 주장이다. 언론재단 지역언론팀의 경우 언론재단 내에서 위상이나 조직 크기도 작고, 담당 직원이 순환근무하기 때문에 전문성이 쌓이기도 어렵다. 지역신문을 잘 이해하는 전문가들이 센터를 구성해 지역신문의 생존을 위해 노력해야 한다는 아이디어다.

이영아 대표는 “앞서 비판적으로 말했던 내용들은 기본적으로 지역신문에 대한 기본적 관심과 애정 없이는 들여다볼 수 없다”며 “의무적으로 일하는 시스템에서 벗어나려면 언론재단 산하 순환제 지역언론팀이 아니라 센터로 독립하고 그 안에 사무국을 만들어야 한다”고 했다. 이어 “궁극적으로 예산도 분리하는 게 좋다. 일단 상시법을 잘 집행할 수 있는 독립센터를 만들고 지발위가 이걸 보완하는 의결심의 기구를 맡으면 된다. 서로 견제하고 협력하며 민주적 구성으로 돌아갈 수 있다. 국가 예산을 '지역신문을 살리냐 마냐'에 관해 정말 잘 사용해야 한다”고 말했다.

▲ 국회 소통관에 진열된 지역신문들. 사진=장슬기 기자

우선 고려해볼 수 있는 구체적 사업 집행 방식으론 우선지원선정사 신청 방식을 개별 사업마다 신청받는 방식으로 바꾸자는 주장이 있다. 윤장렬 박사(독일 베를린자유대학교 언론학)는 지난 2월 바른지역언론연대 칼럼에서 “신문사가 아닌 신문을 위한 정책”이 필요하다고 강조했다. 윤 박사는 독일 정부의 지역신문지원 정책을 예로 들었다. 독일은 언론에 대한 국가의 개입은 차단하면서 지역신문의 역할은 보존하기 위해 대상 신문사를 선정하지 않고 모든 지역신문사를 대상으로 지원정책을 편다.

신문의 배송 비용과 부가가치세율을 감면해주고, 신문 종사자 개인에 대한 임금과 사회복지는 기존의 복지정책을 통해 지원한다. 윤 박사는 “국내 지원정책은 선정된 몇몇 신문사에게 집중·분배되고, 경영이 안정적인 신문사를 우선지원 대상으로 지원한다. 지역신문사는 점점 더 민간기업으로 활동하며 자연스럽게 외부권력과 타협하고, 결국 자신의 정당성을 합리화하게 된다”며 “그 결과 매년 줄어드는 지원기금을 확대하고, 선정사 수를 늘리는 것이 실현가능한 대안으로 제시되고 있다”고 했다.

윤 박사는 “독일의 정책도 물뿌리기식 지원이라는 비판이 있지만 '국가가 언론에 개입하지 않는다'는 원칙과 '지역신문이 사라지면 민주주의가 위협받는다'는 문제를 함께 고민하고 있다”며 “20여 년 진행된 국내 지역신문 지원정책이 재논의되길 기대한다. 무엇보다 정부의 공적 기금은 공공이라는 전체를 위해 사용돼야 하는데 선별된 신문사만 살리기 위한 정책은 이미 공적의미를 상실하고 있다”고 했다.

※참고문헌
오원집 원주투데이 대표 <지역신문 활성화를 위한 정책 및 제도개선 과제>, 2018년 국회 '분권과 민주주의를 위한 지역신문 활성화 정책의 필요성과 방향' 토론회 발제문