[홍기빈의 두 번째 의견]처참한 나라살림, 2023년으로 끝나지 않는다

관료조직은 정치적 책임 때문에 무얼 하기 쉽지 않으며, 선출직 공무원들은 경제 논리에 무지하여 무얼 하기 쉽지 않다

이런 상황을 극복할 ‘집단 지성’의 총화가 바로 국회의 존재 이유 아닌가. 22대 국회는 난맥상의 나라살림부터 바로잡으라

‘민생’ 과제를 무시한 채 특검법부터 올리는 ‘정쟁’이 난무한다면 ‘이념도 정책도 없는 집단’이란 비판은 국회로도 옮겨붙게 될 것이다

2023년 나라 살림의 결과가 나왔다. 황당함을 넘어 처참하다. 차라리 윤석열 대통령과 정부가 틈만 나면 공언하는 신자유주의 경제학 교과서의 ‘균형 재정’이라도 실현되었다면 좋았겠다. 그런데 현실은 그것도 아니다. 목표나 이념은 고사하고 이유도 모호한 채 나라 살림이 크게 허물어졌으며, 앞으로 개선될 것이라는 기약조차 없다.

국가결산보고서에 따르면 작년의 관리재정수지 적자는 본래 계획된 58조2000억원을 무려 29조원이나 넘은 약 87조원으로 드러났다. 게다가 여러 시민단체의 분석에 따르면 이 또한 온갖 ‘꼼수’ 회계로 분식된 수치이며, 이를 감안하면 관리재정수지 적자 규모가 125조6000억원에 달할 것이라고 한다. 정부가 쓰기로 해놓고 돈을 아낀다는 이유로 지출하지 않은 ‘예산불용액’도 엄청나서 역대 최고 수준인 45조7000억원이 되었다고 한다. 요컨대 87조원의 적자가 났으며, 45조7000억원의 지출이 불발되었다. 가져가기만 하고 쓰지는 않았으며, 심지어 쓰기로 한 돈조차 제대로 쓰지 않은 것이다.

겉으로 보면 똑같은 적자 재정이기는 하지만, 많은 세금을 거두고 그보다 더 많이 특히 가난한 이들에 대한 재분배의 성격을 가진 사회 부문에 집중적으로 지출해 재정 적자를 감수하는 이른바 정형화된 진보좌파 정부의 재정 정책은 분명히 아니다. 그렇다고 해서 세입과 세출의 일치를 무엇보다도 중시하는 신자유주의 경제학 교과서의 ‘균형 재정’ 정책은 더더욱 아니다. 1980년대 미국 레이건 정부 시절에 등장했던 기묘한 ‘정책 조합’, 즉 감세 정책 대신 군수 부문을 시작으로 팽창적인 정부 지출을 행했던 형태의 정책과도 전혀 다르다. 정부의 재정 적자 자체는 두려워할 일도, 피하기만 할 일도 아니지만 묻지 않을 수가 없다. 이러한 재정 운용의 목표와 이념은 무엇인가? 작년 나라 살림에 큰 결손이 난 이유와 명분은 도대체 무엇인가?

현 정부 재정 운용 목표·이념 뭔가

정부가 도무지 해명을 할 기미가 없으니, 교과서로 돌아가보자. 나라 살림은 공공재정(public finance) 이라고 불린다. 공공이 필요한 것에 지출할 수 있는 자원을 어떻게 융통할 것인가의 문제이다. 이는 다시 세 가지 질문으로 구성된다. 첫째, 무엇을 위해 지출할 것인가. 둘째, 어떻게 조달할 것인가. 셋째, 지출과 수입의 균형을 어떻게 맞출 것인가.

첫째, 정부는 먼저 공공의 이익을 향상시키기 위해서 지출해야 할 사항들이 어떤 것인가를 제대로 파악해야 한다. 리처드 머스그레이브의 분류대로 하면 이는 다시 공공재의 조달과 외부효과의 해소, 재분배, 경제 안정화라는 세 가지로 나누어진다. 나는 2023년 한 해 동안 머스그레이브가 제시한 이 세 가지 목적 중 무엇 하나 적극적으로 정부가 추진했다는 인상을 전혀 받지 못했다. 오히려 쓰기로 해놓고 ‘돈 없다’는 이유로 쓰지 않은 사업이 무려 45조원이 넘는다. 이 정부가 공공재정의 지출이 경제는 물론 사회 전체의 후생 증진에 얼마나 큰 비중을 차지하는지에 대해 폄하를 넘어서 부정과 냉소의 입장을 가지고 있다는 인상을 지울 수가 없다.

둘째, 어떻게 조달할 것인가의 문제는 세금 부과에 있어서의 형평성, 공정성, 효율성, 정책 방향성 등을 함축하게 된다. 윤석열 정부의 입장이 명시적으로 드러나는 유일한 부문이 바로 여기이니, 이른바 ‘부자 감세’, 혹은 좀 더 가혹한 표현으로는 ‘감세 포퓰리즘’이다. 세금 부과는 형평성이 있어야 하며, 더 내야 할 사람과 덜 내야 할 사람에 대해 누구나 마땅히 납득할 수 있는 기준에 근거해야 한다. 또한 공정해야 한다. 어떤 이유에서 어떤 행위에 대해 왜 그것이 공공에 의해 세금이 부과되어야 (혹은 되지 않아야) 하는지에 대해 명확한 명분이 있어야 한다. 그리고 효율적이어야 한다. 조세 행정의 행정 비용에 있어서 또 그것이 초래할 각종 사회적 비용에 있어서 최소화할 수 있는 방식으로 이루어져야 한다. 윤석열 정부가 말로 또 실천으로 보여주었던 감세 정책은 과연 이 세 가지 기준으로 볼 때 높은 아니 긍정적인 평가라도 받을 수 있을 것인가?

셋째, 세입과 세출 총액의 수지를 맞추는 문제이다. 여기에는 양쪽을 매년 1년 단위로 철저하게 맞추어야 한다는 균형 재정론자들의 입장도 있지만, 거시경제의 상황에 따라 또 장기적인 국가의 정치적·전략적 목표에 따라 탄력적으로 운용하는 것이 옳다는 입장도 있으니, 전형적으로 경기 순환의 반대 방향으로, 즉 불황기에는 적자 재정을, 호황기에는 흑자 재정을 편성해야 한다는 ‘기능적 재정’의 이론 같은 것을 들 수 있다. 하지만 현 정부의 재정 정책 기조는 어느 쪽으로 보아도 납득이 가지 않는다. 대통령과 관료들이 틈만 나면 공언하는 바와는 달리 지금의 정부 기조는 균형 재정과는 거리가 멀다. 그렇다고 해서 경기 순환의 폭을 완화하기 위한 ‘기능적 재정’이냐 하면 그런 것도 아니다. 지금과 같은 인플레이션 국면에 도대체 어째서 부자 감세의 적자 재정으로 부자들에게 돈을 풀려 드는 것인가? 이른바 ‘낙수효과’라는 것은 현실적인 존재와 작동 여부가 최소한 극히 의심스럽다는 것은 이미 잘 알려진 일이 아닌가? 이 상황에서 이렇게 큰 규모의 재정 적자를 만들어내는 이유가 대체 무엇인가?

정부는 안 되니 국회가 나서야

문제는 2023년으로 끝나지 않는다. 현 정부가 편성한 2024년 예산안에 따르면, 관리재정수지 적자는 작년보다 33조8000억원이 늘어난 92조원으로 계획이 잡혀 있다. 이미 GDP의 50%를 넘어선 국가채무는 더욱 늘어날 것이며, 관리재정수지 적자 비율은 작년의 2.6%에서 3.9%로 올라갈 것이다. 여기에 만약 경기가 악화되고 각종 세수 결손이 발생할 경우 이보다 훨씬 더 큰 폭으로 수치들이 악화될 것이다. 결국 코로나19 시기와 비슷한 재정 적자를 보게 되겠지만, 이것이 서민들을 위한 지출 때문이 아니라 부자 감세 때문이라는 중요한 차이점이 있다. 나는 균형 재정론자가 아니다. 오히려 정부의 재정 적자는 얼마든지 허용될 수 있고 또 마땅히 적극적으로 활용되어야 할 정책 수단이라고 믿는 편이다. 하지만 지금의 재정 적자는 ‘부자 감세를 통한 낙수효과’라는 것 말고는 어떤 경제 논리나 어떤 정치경제 이념으로도 이해할 수가 없는 것이다. 이러한 ‘묻지마’ 재정 적자가 중장기적으로 가져올 폐해는 너무나 많은 이들이 지적하고 있으므로 반복할 필요조차 없다.

여기에서 이제 구성될 22대 국회의 최우선 과제가 무엇인지를 강조하고 싶다. 고삐 풀려버린 정부 재정 정책에 방향성을 부여하고 합리성을 회복하는 일이다. 의회를 ‘입법부’라고 하지만, 유럽 중세까지 소급되는 의회의 역사를 돌이켜볼 때 그의 가장 원초적이고 1차적인 임무는 백성들의 세금 부담을 관리하고 정부의 재정이 잘 쓰이도록 감시하는 일이었으며 입법의 기능은 오히려 여기에서 파생된 것이었음을 기억할 필요가 있다.

극적인 과정을 거쳐서 아주 크게 기운 여소야대의 국회가 구성되었다. 각각의 정치세력이 우선적으로 달성하고 싶은 의제들도 넘쳐날 것이다. 하지만 지금 가장 시급한 것은 그런 분파적 관심사와 분파적 이익이 아니다. 지금 대한민국 전체의 정부 재정이 그야말로 ‘거덜날’ 위급 상황이다. 칼자루를 쥐고 있는 정부는 그렇게 해야 할 뚜렷한 이유도 명분도 제시하지 못하고 있는 상황이다.

의회가 나서야 한다. 다시 교과서의 세 원칙으로 돌아가자. 공공이 지출해야 할 항목들에 대해서는 분명히 과감하게 지출해야 한다. 공공자금의 조달은 형평성, 공정성, 효율성을 원칙으로 폭넓게 이루어져야 한다. 세입과 지출의 균형은 거시경제의 균형과 경기 상황이라는 구체적 조건을 놓고 탄력적으로 이루어져야 한다. 어려운 과제이다. 기술적 세부사항을 아는 관료조직은 정치적 책임 때문에 무얼 하기 쉽지 않으며, 정치적 권력을 쥔 선출직 공무원들은 경제 논리에 무지해 무얼 하기 쉽지 않다. 그 결과 사공이 실종되어 버리고, 배가 산이 아니라 소용돌이로 밀려가는 일이 벌어질 수도 있다. 이런 상황을 극복할 ‘집단 지성’의 총화가 바로 국회의 존재 이유가 아닌가. 22대 국회는 난맥상의 나라 살림부터 바로잡으라. 이 시급한 ‘민생’ 과제를 무시한 채 이런저런 특검법부터 올리는 ‘정쟁’이 난무한다면 ‘이념도 정책도 없는 집단’이라는 비판은 국회로도 옮겨붙게 될 것이다.

■홍기빈



(재)글로벌정치경제연구소 소장. 대안적 사회의 정치경제 질서를 설계하고 구축하는 데에 도움이 될 수 있는 연구와 활동을 병행해 왔다. 저서로는 <위기 이후의 경제학> <비그포르스, 잠정적 유토피아와 복지국가>가 있으며, 역서로는 <도넛 경제학> <21세기 기본소득> <균형재정은 틀렸다: 현대화폐이론 입문> 등이 있다.

홍기빈 (재)글로벌정치경제연구소 소장