[오철호의플랫폼정부] 정부는 합리적인가

정부 결정은 언제나 실패 무풍지대 있을까
의대증원도 실행과정의 합리성 담보돼야

익히 알고 있는 해묵은 이야기로 핵전쟁까지 갈 수 있었던 1962년 10월 14일에서 28일까지 진행되었던 미국과 소련의 극한 대치 사건이 있었다. 소련이 미국의 턱밑인 쿠바에 중거리 미사일을 비밀리에 설치하려고 했던 이른바 쿠바 미사일 위기, 미국의 케네디 대통령과 소련의 흐루쇼프 서기장 사이의 피를 말리는 행적은 책뿐만 아니라 영화로 만들어지기도 했다. 이 사건을 어떻게 해석하고 어떤 의미를 부여할 것인가는 보는 관점과 문제의식에 따라 다양하다. 당시 쿠바로 향하는 화물선을 막기 위한 미국 정부의 해상봉쇄 결정이 과연 합리적인 결정이었는가는 관련 분야 연구에 중요한 이정표를 세우는 질문이 되었다.

막스 베버는 관료제가 다른 형태의 조직보다 우월한 가장 큰 이유를 전문성에서 찾았다. 한 걸음 더 나아가 전문성으로 무장된 관료제의 결정이나 행위는 합리적이라는 근거 없는 믿음이 축적되기 시작하였다. 이런 믿음은 급기야 정부가 하는 일에 실패는 없다는 환상을 심었고, 관료들 사이에 무의식적 확증 편향과 집단 사고를 강화하는 폐쇄적 조직문화가 자리 잡았다. 문제는 이미 관료제적 조직 형태와 운영을 파괴하는 시도들이 민간은 물론이고 공공부문에서도 진행되고 있는 환경변화 속에서 정부는 여전히 합리적이며 실패 무풍지대인지 의문이다.

정책이 합리적이기 위해서는 일정한 결정구조와 절차를 충족해야 한다. 쿠바 미사일 위기 시 해상봉쇄가 합리적인 결정 결과이기 위해서는 분명한 정책 문제 정의와 목표 설정, 다양한 대안 개발과 개별 대안들의 비용과 편익 추정 및 종합적인 비교를 통한 최적안을 선택한 결과였어야 한다. 특히 이런 결정이 가능하기 위한 전제로 행위자의 종합적인 인지 능력과 정확한 정보가 있어야 한다. 그러나 1972년에 발간된 하버드대학교 앨리슨(G.T. Allison) 교수가 분석한 미국 정부의 대응 과정에 대한 사례연구를 보면 다르다. 해상봉쇄는 합리적인 결정이라기보다는 관련 부처 간의 힘겨루기와 정치행위에 의해 영향받았다는 것이다.

최근 국민적 관심이 쏠리고 있는 의료 개혁에 대한 대통령의 인식은 정부가 추진하려는 2000명 의사 증원은 근거를 바탕으로 한 합리적인 대안이란 것 같다. 그럴 수 있다. 그러나 어떤 근거가 있다고 해서 결정이 모두 합리적이지는 않다. 다만 설득력 있는 주장은 될 수 있다. 합리적 결정의 결과가 되기 위해서는 충족해야 할 결정 절차와 구조가 있는데 과연 어느 정도나 그런 절차와 구조적 요인을 충족했는지 궁금하다.

정부가 항상 합리적일 수는 없다. 그렇다고 정부가 행정행위를 합리적이고 과학적으로 실행하려는 노력을 무시할 필요도 없다. 문제는 그런 이상적 의도와 현실 사이에 간극이 크다는 데 있다. 그렇다면 정부의 합리적 행위는 포기해야 할 것인가. 그렇지 않다. 선택의 기준을 다르게 설정하는 것이다. 즉 경제적 합리성을 토대로 하는 최적안을 선택하는 것이 아니라 다수 참여자가 서로 만족할 수 있는 수준에서 이루어지는 차선을 선택할 수도 있다. 다른 시도로 반복적인 오류수정이다. 기존 정책을 추진하면서 그 결과를 점검하고 개선하려는 지속적인 환류작용의 반복을 통해 결정상의 오류를 조금씩 수정해 가는 것이다.

단일 결정자가 존재하는 기업과 달리 다수의 복잡한 이해관계자가 얽혀 있는 정부 정책 결정은 정보나 데이터로만 나타나는 합리성이 오히려 실현가능성에 심대한 위험을 초래할 수 있다. 그것이 정부의 정책 결정과 회사의 의사결정 차이이며, 대안 선택 후 정당화 과정을 통한 사회적 합리성 확보가 중요한 이유이다.

오철호 숭실대 교수·행정학