[서울광장] 메가시티와 갑오개혁

1895년 전국 23부 행정구역 개편
‘메가시티’ 영역 크게 다르지 않아
충청·경기·강원 연합 충주부 존재
‘영호남 통합도시’도 못할 것 없어

김포시를 비롯한 수도권의 여러 기초자치단체가 서울 편입을 주장하고 있다. 그런데 필자가 사는 파주를 두고 이런 이야기를 꺼낸 사람은 아직 보지 못했다. 그만큼 물리적 거리감이 있기 때문일 것이다. 하지만 역사를 거슬러 올라가면 파주가 ‘서울’에 속해 있던 때가 없지 않았다.

고려가 지금의 서울을 또 하나의 수도인 남경으로 삼았음은 모르는 사람이 없다. 문종이 양주를 남경유수관으로 승격시킨 데 이어 충렬왕은 한양부로 개칭한다. 남경유수관엔 지금의 서울 강북과 경기 북부 지역을 망라하는 견주(양주), 포주(포천), 행주(고양)에 교하군과 심악현도 포함되어 있었다. 교하와 심악은 모두 오늘날의 파주 운정신도시 일대다. 이제 심악이라는 땅 이름은 사라지고 심학산이라는 산 이름으로 변형되어 남았다.

파주는 갑오개혁 당시에도 서울에 들어 있었다. 조선은 1895년 5월 26일 ‘감영, 안무영과 유수부를 폐지하는 건’과 ‘지방제도 개정에 관한 건’이라는 고종의 칙령을 반포한다. 전국을 8도제에서 23부제로 개편하면서 기존의 부, 목, 군, 현을 군으로 통일하는 내용이었다. 23부의 하나인 한성부의 관할 지역엔 한성, 양주, 광주, 적성, 포천, 영평, 가평, 연천, 고양, 파주, 교하가 포함됐다. 광주를 제외하면 23부제의 한성부는 오늘날의 서울특별시에 경기도가 추진하는 경기북부특별자치도를 더한 범위와 완전히 일치한다.

동래부는 동래, 양산, 기장, 울산, 언양, 경주, 영일, 장기, 흥해, 거제를 포괄한다. 다시 논의가 불붙고 있는 ‘부울경 메가시티’를 떠올리게 된다. 부산, 울산, 경남을 하나의 행정구역으로 묶어 시너지 효과를 창출하는 방안이다. 당시에도 낙동강을 경계로 경상도 서부 지역, 곧 강우(江右)는 진주부로 따로 묶었고 동래부에는 경북 동해안 일부 지역도 포함됐다.

행정구역이란 국가가 지방을 효율적으로 통치하기 위한 수단으로 구획하는 것이다. 그런데 국가가 생기기 이전에도 오랜 세월에 걸쳐 생존에 수반되는 갖가지 요인에 따라 자연스럽게 형성된 경계가 당연히 존재했다. 그러니 인위적으로 생활권을 가르는 행정구역보다 자연발생적으로 형성된 행정구역의 효율이 높다는 것은 말할 필요도 없다. 이것이 아무리 시대가 바뀌어도 행정구역 개편 논의가 결국 돌고 도는 이유일 것 같다.

갑오개혁 당시 내부대신 박영효는 행정구역 개편을 추진하면서 8도제의 도는 너무 넓고 337개에 이르는 군현은 너무 많기 때문이라고 설명했다. 박영효는 그 폐해가 백성에게 돌아간다는 이유를 들었지만 결국 통치 효율이 높지 못하다는 의미였을 것이다. 실제로 국가 운영과 민생 안정을 위한 군현의 합병은 율곡 이이, 반계 유형원, 다산 정약용이 조선시대 내내 줄기차게 제기한 과제였다. 하지만 군현을 154개 군으로 줄이는 개혁안은 개화파가 이듬해 몰락하면서 일부만 시행됐을 뿐 사실상 원점으로 돌아갔다.

서울 편입 분위기를 주도하고 있는 김포시가 1895년 당시에는 23부 가운데 어디에 소속되어 있었는지 궁금한 독자도 있을 것이다. 당시 김포는 인천, 부평, 양천, 시흥, 안산, 과천, 수원, 남양, 강화, 교동, 통진과 함께 인천부 소속이었다.

과감해 보이는 충주부 영역을 주목하고 싶다. 당시 충주부는 충청도의 음성, 괴산, 영춘, 청풍, 제천, 단양, 진천에 경기도의 용인, 이천, 여주, 죽산과 강원도의 원주, 정선, 평창, 영월을 한데 묶은 3개도 연합 고을이었다. 이렇게 보면 앞으로의 행정구역 개편에서 ‘영호남 통합 자치단체’도 충분히 검토할 만하지 않을까 싶다. 그렇지 않아도 지리산록의 전북 남원과 경남 함양은 오래전부터 이웃과 같은 관계다. 더군다나 남원 유곡리와 두락리 고분은 영남 지역 가야유적 6곳과 더불어 유네스코 세계문화유산에 최근 등재됐다. 같은 문화권을 하나의 행정구역으로 묶는 게 그렇게 어려운 일은 아닐 것이다.

서동철 논설위원

서동철 논설위원