‘녹색위 건너뛰고 도입 의결’ 남산 곤돌라…법으로 제동 걸리나

“남산 곤돌라 조례, 서울시 해석 틀렸다”
‘조례 절차 위반’ 첫 로펌 자문 나와

서울시가 추진 중인 남산 곤돌라 조감도. 서울시 제공

남산 곤돌라가 생태경관보전지역의 ‘공중’을 통과하기 때문에 녹색서울시민위원회(녹색위) 심의를 거치지 않아도 된다는 서울시의 조례 해석은 타당하지 않다는 법률 자문 결과가 나왔다. 서울시와 녹색위가 티에프(TF)를 꾸려 추진 중인 법리 검토에서도 비슷한 결과가 나오면 곤돌라 사업은 차질이 불가피하다.

6일 재단법인 숲과나눔 풀씨행동연구소가 국내 한 대형 로펌으로부터 받은 남산 곤돌라 사업에 대한 법률 자문 보고서를 보면, 곤돌라 사업이 녹색위 심의 대상이 아니라는 서울시의 주장은 법리적 근거가 부족하다. ‘서울시 자연환경보전조례’는 생태경관보전지역 안에 ‘건축물 또는 공작물의 신축·증축’ 등을 제한하는데, 이를 진행할 경우 도시계획위원회에 상정하기 전 녹색위 심의를 거쳐야 한다고 명시하고 있다.

앞서 서울시는 지난해 12월 녹색위를 거치지 않고 도시계획위에서 곤돌라 도입 안건을 심의 의결했다. 조례에 나온 ‘행위 제한 대상’은 “대지나 토지에 접해 발생하는 행위”에 국한되기 때문에 곤돌라처럼 보전 지역 위로 지나면 제한 대상이 아니라고 본 것이다. 이를 두고 녹색위 일각에선 “절차적 정당성이 없다”는 지적이 계속 나왔다. 서울시와 녹색위가 티에프를 꾸린 것도 이때문이다.

‘자연환경보전조례’ 해석을 둘러싼 쟁점은 크게 두가지다. 하나는 생태경관보전지역 범위에 ‘공중’도 포함되는지, 또 하나는 곤돌라 로프 설치가 조례가 제한한 ‘건축물 또는 공작물 신축’에 해당하는지 여부다. 자문 로펌은 ‘자연환경보전법을 위임한다’고 명시한 이 조례의 제정 목적 등을 고려할 때 “보전 지역에 공중도 포함하는 것으로 해석될 가능성이 높다”고 봤다. 자연환경보전법은 “지하, 지표, 지상의 모든 생물과 자연상태”를 보전 대상으로 규정한다. 토지소유권을 주장할 때나 토지 관련 행정규제를 할 때도 통상 “토지의 상하(공중과 지하)를 모두 포함”한다는 점도 고려했다.

곤돌라 로프 설치도 “자연환경보전조례가 금지한 ‘공작물의 신축’에 해당한다고 해석될 가능성이 높다”는 결론을 내렸다. 해당 조례와 내용, 조문 구조, 입법 취지가 유사한 ‘공원녹지법’과 ‘개발제한구역법’을 토대로 검토한 결과다. 공원녹지법 시행령과 개발제한구역법 시행령은 모두 ‘궤도 설치’를 허가 대상으로 명시하고 있다. 또 궤도운송법은 ‘궤도’에 곤돌라처럼 로프로 사람이나 화물을 운송하는 ‘삭도’를 포함한다고 정의한다. 로펌은 “절차적 하자를 이유로 서울시에 행정심판 또는 취소소송을 제기할 수 있다”고 봤다.

연구소 쪽은 자문 로펌이 어디냐는 물음에 “법률전문지가 꼽은 국내 12개 대형 로펌 가운데 한곳”이라며 “공익적 차원에서 자문을 맡았으니 회사명은 공개하지 말아달라는 로펌의 요청이 있었다”고 했다.

박다해 기자 doall@hani.co.kr