위헌 가능성 더 커진 준연동형 비례制[포럼]

임종훈 前 국회입법조사처장, 前 홍익대 법대 교수

오는 4월 10일에 치러지는 제22대 국회의원 선거에서 유권자들은 과거와 같이 지역구 국회의원 후보에게 한 표를 행사하고, 비례대표 후보를 선출하기 위해 정당에도 한 표를 행사해야 한다.

그런데 각 정당에 비례대표 의석을 배분하는 방법을 규정하고 있는 공직선거법 제189조 제2항의 내용은 매우 복잡하다. 선거제도를 전공하는 학자가 아니면 이해하기 쉽지 않을 정도다. 간단히 정리해 보자. (1)우선, 무소속 당선인 수 등을 제외하고 정당에 나눠줄 전체 의석수(지역구 포함)를 확정하고, ⑵정당에 할당할 전체 의석을 해당 정당의 비례대표 득표비율에 따라 배분한 뒤에, 여기에서 나온 의석수에서 해당 정당의 지역구 국회의원 당선인 수를 뺀 값의 절반(50%)만큼 비례대표 의석을 배분한다. (3)그런 다음 남는 비례대표 의석은 정당득표율에 따라 추가로 배분한다. 지역구 당선자가 많아 ⑵에 의한 배분에서 비례대표의석을 받지 못한 정당이 혜택을 보게 된다. ⑵에서 50%만 연동을 인정하고, ⑶에서 추가 배분을 하는 방법 때문에 우리나라의 비례대표제를 준연동형 비례대표제라고 한다.

준연동형 비례대표제는 이해하기 어려울 만큼 복잡하다는 점에서 문제가 심각하다. 오늘날 지구상의 대다수 국가는 주권자인 국민이 직접 국가의사를 결정하는 직접 민주제를 채택하지 않고, 자신의 대표들을 선출해서 그들이 국가의사를 결정하게 하는 대의제 민주주의를 하고 있다. 이러한 대의제가 성공하기 위한 필수 조건은 주권자인 국민이 누구를 나의 대표로 선출하고, 그들이 주권자를 위해서 일을 하고 있는지를 적절히 감시하고 비판할 수 있어야 한다는 것이다. 그러나 복잡한 산식(算式)으로 돼 있는 우리나라의 준연동형 비례대표제에서는 선거에 임하는 국민이 나의 표가 누구에게 가는지 정확하게 예측하는 게 불가능하다. 즉, 준연동형은 대의제 원리에 맞지 않는 변칙적 선거제도다.

헌법재판소는 2023년 7월 20일 준연동형 비례대표제에 대한 결정(2019헌마1443 등)에서 준연동형이 위헌이 아니라고 판단했다. 그러면서도, 공직선거법 제189조 제2항에서 규정한 의석 배분 원칙이 무력화되지 않고 선거의 비례성을 확보하기 위해, 선거법이 상정하는 연동을 차단하는 거대 정당의 위성정당 창당이라는 선거전략을 효과적으로 통제할 수 있는 제도를 마련하는 것이 필요하다고 강조했다. 그런데 이번 제22대 총선에서도 양대 정당은 각각 ‘더불어민주연합’과 ‘국민의미래’라는 위성정당을 만들어 비례대표 선거를 준비하고 있다. 헌재의 당부도 무시하고 그대로 유지된 현행 준연동형 비례대표제는 위헌 가능성이 더욱 커졌다.

그리고 양대 정당이 국회 의석을 더 확보하기 위한 꼼수로 만든 위성정당 중 ‘더불어민주연합’은 또 다른 헌법적 문제를 안고 있다. 헌재는 2014년 통합진보당의 목적이나 활동이 대한민국의 민주적 기본질서에 위배된다는 이유로 통진당의 해산 결정을 했다.(2013헌다1) 그리고 헌재의 결정으로 해산된 정당의 강령과 동일하거나 유사한 강령을 가진 대체 정당의 설립은 금지된다. 그런데 더불어민주당의 위성정당인 ‘더불어민주연합’에는 통합진보당 세력이 참여하고 있다. 이는 법치주의를 훼손하며, 헌법 위반이 될 수 있다.

임종훈 前 국회입법조사처장, 前 홍익대 법대 교수