[커버스토리] 국회의원 특권·특혜 얼마나 문제길래…

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그래픽=이정희 한국경제신문 기자

오는 4월 10일 실시하는 제22대 국회의원 선거가 51일 앞으로 다가왔습니다. 총선은 민주주의의 축제이자, 대의민주제의 현주소를 점검하고 개선할 좋은 기회입니다. 하지만 현실은 당리당략을 앞세운 비례대표 선출 방식의 논의에 그치고 있는데요, 여당 비상대책위원장이 최근 의원 정수를 현 300명에서 50명 줄이고 세비(일종의 연봉)도 국민 중위소득 수준으로 낮출 필요가 있다고는 했습니다.

국회의원이 누리는 특권과 특혜가 과도하다는 비판이 총선을 앞두고 다시 주목받고 있습니다. 국회의원들은 3년 전 ‘일하는 국회법’을 만들어놓고도 입법을 위한 의정활동보다 정치 싸움에 골몰해왔다는 평가가 많습니다. 청문회를 준비하기 위해 당의 원내대표가 전문가 100명을 직접 만나 공부했다는 미국 의회의 모습은 한국에선 상상하기 힘듭니다. 숙의가 아닌 힘(의원 수)으로 법안을 통과시키려는 행태, 그 과정의 각종 편법 동원과 몸싸움, 포퓰리즘적 성격의 졸속·과잉 입법 등이 한국 국회의 자화상으로 거의 굳어졌기 때문이죠. 이런 점에서 국회의원에 대한 현재의 지원은 과하기도 하고 정당성이 약합니다.

한국 국회의원이 어떤 특권과 특혜를 누리고 있는지, 왜 정당한 지원이 아닌지, 이런 문제가 쉽사리 해결되지 못하는 이유는 무엇인지 등을 4·5면에서 살펴봤습니다.

의원 신변 방패막이 된 불체포·면책특권
1인당 7억원 혈세 투입, 과연 정당할까요

여의도 국회의사당 모습. /한경 DB

국회의원은 입법권을 갖는 국회의 중추입니다. 그러면 국회의원이 원활하게 일할 수 있도록 여러 분야에서 지원하는 게 맞긴 합니다. 문제는 국회의원들이 ‘국민에 대한 봉사자’란 사실을 잊고 자신의 품위 유지만 신경 쓰는 게 아닌가 싶을 정도로 특권과 특혜가 과도하다는 점입니다.

세계에서 가장 너그러운 면책특권

국회사무처 조사에 따르면 국회의원의 법적 권한과 특혜는 60개가량 됩니다. 이 가운데 가장 논란이 큰 게 헌법이 보장한 ‘불체포특권’(제44조)과 ‘면책특권’(45조)입니다. 국회의원이 행정부를 견제하고 국정을 제대로 감시할 수 있도록 헌법은 “현행범인 경우를 제외하고는 회기 중 국회의 동의 없이 체포 또는 구금되지 아니한다”고 정하고 있습니다. 그런데 원래 취지와 달리 정당한 사법 절차의 진행을 막고 국회의원 일신의 안위를 지키는 수단으로 변질되는 게 문제입니다. 같은 당 국회의원의 체포 등을 막기 위해 국회를 열어 ‘회기 중’ 상태로 만든 사례도 비일비재했습니다. 이른바 ‘방탄 국회’죠. 하지만 영국에선 형사 문제의 경우 불체포특권을 인정하지 않고, 미국도 형사 문제로 체포되거나 기소될 경우 이런 특권에서 제외합니다.

국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관해 국회 밖에서 책임을 지지 않는 면책특권은 정치적 목적의 가짜 뉴스 생산과 유포의 보호막으로 작용한 경우도 많아요. 윤석열 대통령 등이 심야에 서울 강남에서 술자리를 했다는 가짜 뉴스를 퍼트리고도 면책특권을 적용받은 게 대표적입니다. 하지만 미국은 심의나 표결과 직접 연계된 의회 내 행위에만 면책특권을 인정해주고, 독일에선 근거 없는 모욕으로 다른 사람의 명예를 훼손할 경우 면책특권을 적용하지 않습니다. “모든 국민은 법 앞에 평등하다”는 헌법 제11조가 무색할 지경이죠.

다음으로 지목받는 특혜는 국민소득보다 월등히 많은 보수 등 경제적 혜택입니다. 올해 국회의원의 연봉(세비)는 1억5700만 원으로, 1인당 국민총소득(2022년 4249만 원)보다 3.7배 많아요. 여기에 연봉의 30% 정도가 비과세 적용을 받아 세금은 훨씬 적게 냅니다. 미국이나 영국, 독일 등 주요 선진국 의원 연봉은 자국 국민 1인당 소득의 1~2배에 그칩니다. 절대액으로도 영국(1억4645만 원)보다 많지요. 국민소득 대비 가히 세계 최고 수준입니다. 보좌관·비서관 등 의원 한 사람이 둘 수 있는 보좌 인력은 9명이나 됩니다. 이들의 인건비까지 합하면 의원실 한 곳에 지원되는 국민 혈세가 연간 무려 7억 원에 이릅니다. 스웨덴의 경우 의원 2명이 비서 1명을 공유하는 것과 비교가 안 되지요. 또 국회 본회의가 열리는 시기에 해외 출장 등으로 자리를 비울 때도, 구속 등의 사유로 국회에 출석하지 않은 경우에도 세비는 꼬박꼬박 지급합니다. 왜 국회의원들은 ‘무노동 무임금’에서 제외하느냐는 지적이 나올 만합니다. 연봉 외에 의정 활동 지원비 명목으로 입법 및 정책 개발비, 차량 유류비와 유지비, 문자 발송비 등도 모두 합쳐 1억1200만 원가량 지급됩니다. 방문외교 등 명목의 해외 시찰도 연 2회 나갈 수 있지요.

국민에 군림하려 해선 곤란

민주주의 국가에서 어떻게 이런 특혜 덩어리가 유지될 수 있을까요? 일단 의회제도의 출발은 ‘대표제’입니다. 대표제 또는 대의제에 국민주권 원칙, 권력분립 원칙이 결합돼 의회민주주의가 발전했습니다. 그런데 대표제는 민주주의와는 좀 간극이 있어요. 국민주권을 대변하는 사람들이 의원이지만, 이들은 엘리트 의식을 가질 수 있고 자칫 국민 위에 군림하려 할 수 있습니다. 막강한 행정부를 감시하고 시민의 권리를 보호하라고 역할을 맡겼더니 입법권을 갖고 자기네 성곽을 높이 쌓은 셈입니다. 관료조직의 비대화를 갈파한 파킨슨 법칙이 국회에서도 작용한 걸까요? 일각에선 유능한 인재들이 국회에 들어와 독립적인 의정활동을 할 수 있도록, 결국엔 대의민주주의의 발전을 위해 경제적 보상과 지원이 필요하다는 주장을 폅니다. 그러나 한국 국회가 얼마나 고비용·저효율 문제를 안고 있는지 들여다본다면 그런 얘기는 하기 어려울 것입니다.

NIE 포인트

1. 헌법 제3장의 국회 관련 조항을 읽어보자.

2. 불체포특권과 면책특권이 만들어진 역사적 배경을 알아보자.

3. 대의민주주의의 형성 과정을 알아보고 문제점이 무엇인지 토론해보자.

행정·사법부 이상으로 활약하는 선진국 의회
한국 국회는 언제쯤 구태 벗어날 수 있을까

지난달 31일 미국 상원에서 열린 청문회에 주요 소셜미디어 최고경영자들이 출석해 선서를 하고 있다. 왼쪽부터 제이슨 시트론 디스코드 CEO, 에번 스피걸 스냅챗 CEO, 추 쇼 우즈 틱톡 CEO, 린다 야카리노 엑스(X·옛 트위터) CEO, 마크 저커버그 메타 CEO. /연합뉴스

한국 국회의원들은 세계 최고 수준의 업무 지원을 받고도 양질의 결과물은 산출하지 못하고 있습니다. 2017년 세계경제포럼(WEF) 보고서에 실린 설문조사가 하나의 예입니다. 세계 각국 경영인 1만4000명 대상 설문에서 한국의 ‘입법과정 효율성’은 전체 139개국 가운데 99위에 그쳤죠. ‘한국 기업은 일류, 정부는 이류, 정치는 삼류’라는 인식이 아직도 여전합니다.

의원 자신을 위한 입법 횡행

한국 국회의 자화상을 한번 볼까요? 국회 회기가 열리면 상임위원회가 기업 최고경영자(CEO)들을 불러 호통을 치고 군기 잡기 일쑤입니다. 국정감사 기간이 아님에도 치열한 글로벌 경쟁에 여념이 없는 CEO들을 소환하는 일명 ‘갑질 국회’의 모습입니다. 그러면서도 기업의 창의적 발전을 가로막는 ‘타다 금지법’ 같은 규제법을 양산하는 게 한국 국회입니다.

객관적 지표에서도 한국 국회와 국회의원들의 경쟁력은 많이 떨어집니다. 미국 의회는 2021년

한 해 본회의를 100회 연 데 반해, 한국 국회는 2022년 37회만 개회했어요. 상임위원회 회의 개최 건수도 같은 기간 336건으로, 미국 하원(1873건)의 6분의 1에 불과했습니다. 본회의 때 해외 출장 등으로 자리를 비운 국회의원들이 거의 5분의 1은 됩니다. 법은 만들었는데, 위헌 등 판정을 받은 경우도 지난 10년간 미국 17건, 독일 57건이었는데 반해 한국은 280건에 이르렀습니다.

하나 두드러진 부분은 의원 입법인데요, 현 21대 국회의 의원 입법은 작년 12월 초까지 2만2000건을 넘겼습니다. 반면 정부 입법은 953건으로, 의원 입법이 전체의 96%에 달했죠. 그러면 국회의원들이 열심히 입법 활동을 한 결과일까요? 그렇지 않습니다. 1996년부터 법안 발의 건수가 의정활동 평가의 중요 요소가 된 때문일 뿐입니다. 법안 발의만 많이 하고 숙의는 깊이 하지 않으니 위헌 법률이 쏟아지는 겁니다. “사회가 필요로 하는 법이 아니라, 의원들을 위한 법 만들기가 국회를 지배한다”는 한탄이 나올 만합니다. 이러니 한국 국회를 두고 ‘고비용·저효율’의 표본이라 부르고, 막대한 경제적 지원과 신변 보장이 정당하지 않다는 겁니다.

‘미국 청문회의 힘’ 그 원천은?

선진 정치제도를 가진 나라들에서는 의회의 권위가 어디에서 나오고 의회가 무얼 해야 하는지 목격할 기회가 많아요. 지난달 31일 미국 연방 상원의 법제사법위원회는 소셜 네트워크상의 불법 성 착취, 집단 따돌림 등으로 자녀를 잃은 부모들을 방청객으로 참석시킨 가운데 ‘온라인 아동안전’을 주제로 청문회를 열었습니다. 마크 저커버그 메타 CEO를 비롯해 X, 틱톡 등 빅테크 기업 5곳의 CEO를 증인으로 불러 4시간 동안 묻고 또 물었습니다. 통상적으로는 기업 실무자를 소환하는데, 이번엔 기업이 제대로 된 안전조치를 취하지 않고 있다고 판단해 단단히 벼른 결과입니다. 4년 전 미국 하원의 반독점법 위반 청문회에선 민주당 의원들이 청문회 준비를 위해 1년 넘는 시간 동안 세계적 빅테크 회사들의 불공정 관행 자료 130만건을 수집해 화제를 모았죠. 더 거슬러 올라가면 리처드 닉슨 미국 대통령을 하야하게 만든 1972년 워터게이트 사건의 진상 규명도 의회 청문회에서 8시간 동안 진행된 닉슨 최측근의 증언이 결정적이었습니다.

나라의 발전에 정치문화의 개선도 중요한 하나의 축이라면 한국 국회의 구태는 이제 벗어나야 하지 않을까요? 하지만 현실은 큰 변화가 없어요. 더불어민주당은 2020년 총선 때 국회에 10% 이상 불출석한 의원의 세비 삭감을 공약했고 관련 법안까지 냈지만 흐지부지되고 말았습니다. 작년엔 불체포 특권 포기를 결의하고도 ‘검찰의 정당한 영장 청구에 대해서’란 조건을 붙여 사실상 약속을 저버렸죠. 이러니 의원 수와 세비를 축소해야 한다는 국민 여론이 각종 설문에서 60%가 넘게 나오는 겁니다.

“모든 국가는 자신의 수준에 맞는 정부를 갖는다”고 합니다. 다시 말해, 한 나라는 그 나라 국민 수준에 맞는 정부를 갖게 된다는 거죠. 국민이 감시자 역할에 더욱 충실해야 합니다.

NIE 포인트

1. ‘고비용·저효율’ 한국 국회의 민낯을 기사를 통해 좀 더 확인해보자.

2. 의원입법이 왜 많은 문제를 낳는지 알아보자.

3. 정치문화 선진화를 위해 무엇을 고쳐나가야 할지 토론해보자.

장규호 한경 경제교육연구소 연구위원 danielc@hankyung.com