제주형 행정체제 3개시 분할…올해 주민투표로 결정

2026년 민선 9기 출범 목표…기초자치단체 사무배분‧재원배분 설계 필요
용역진 "행안부‧국회 부정적 관점 해소 절실…지역균형 발전 최우선 과제"

기초자치단체를 다시 부활하는 제주형 행정체제가 2026년 7월 민선 9기 출범을 목표로 추진된다.

제주도 행정체제개편위원회는 11일 오전 행정체제개편 최종보고회를 개최하고 제주형 행정체제도입 등을 위한 공론화 추진 연구용역 최종 결과를 발표했다.

한국지방자치학회는 도민참여단의 숙의토론 등을 통해 제시된 개편모형으로는 시군구 기초자치단체를, 개편구역으로는 (가칭) 동제주시‧서제주시‧서귀포시 등 3개 행정구역이 선정됐다고 밝혔다.

개편대안에 따라 앞으로 현행 행정시를 대체하는 기초자치단체가 설치되고, 기초단위의 행정구역이 제주시와 서귀포시의 2개에서 동제주시와 서제주시, 서귀포시의 3개로 분할된다.

이 같은 제주형 행정체제의 개편대안이 공식적으로 확정되기 위해서는 주민투표가 필요하다는 것이 제주도의 입장이다.

하지만 주민투표를 통해서 이 같은 최종 대안이 도민 다수의 지지를 얻을 수 있을지는 지켜봐야 한다.

특히 도민 공론화 과정에서 행정시장 직선제나 현행 행정체제 등에 대한 선호와 지지가 적지 않았다는 점이 주목된다.

이 때문에 시군구 기초자치단체를 통해서 현행 행정체제의 한계를 보완할 수 있는 논리와 홍보전략이 필요하다는 것이 용역진의 설명이다.

용역진은 제주형 행정체제 적용 목표시점을 민선 9기 출범일인 2026년 7월 1일로 설계할 경우 주민투표는 올해 22대 국회의원선거가 끝나는 4월 10일 이후부터 본격적으로 추진해야 한다고 제시했다.

대안 확정을 위해 주민투표는 60~66일로 일정을 잡고 대안이 확정될 경우 기초자치단체의 설치 절차가 본격적으로 진행된다.

최종 용역보고서에는 주민투표용지에 적용될 문구도 예시로 제시됐다.

1안에는 제주특별자치도 행정체제 개편에 대한 의견으로 △기초자치단체 설치△동제주시/서제주시/서귀포시△시의원/시장 주민직선을 찬성하는지, 반대하는지 묻는 방식이다.

2안에는 시군 기초자치안(개편대안)으로 △기초자치단체 설치△동제주시/서제주시/서귀포시△시의원/시장 주민직선를 선택할지, 아니면 현행체제 유지안으로 △하부행정기관 유지△2개 행정구역 유지△행정시장 도지사 임명을 선택할지 묻는 방식이다.

주민투표를 통해 개편대안이 확정돼도 시군구 기초자치단체 도입에 따른 다양한 제도적 검토가 필수적이다.

시군구 기초자치단체가 설치될 경우 자치법규로 조례와 규칙을 제정해야 하고 제주도의 일반적 사무배분이 아니라 특·광역시의 사무배분 방식의 설계가 필요하다.

또 시군구 기초자치단체의 행정조직설계와 함께 재원배분 설계도 사무배분과 연동해 제시해야 한다.

특히 제주특별자치도의 재정특례인 지방교부세 3% 정률특례 유지여부에 대한 손익 검토가 필수적이다.

결국 시군구 기초자치단체 도입에 따라 조직특례와 재정특례 등과 같은 분권특례의 변경이나 기초와 광역 간의 경로비용과 기초자치단체 간의 분절현상 등과 같은 행정 효율성을 검토해야 한다.

특히 제주특별자치도가 단층제 도입으로 받은 다양한 분권특례를 행정안전부를 비롯해 중앙정부에서 폐지를 요구할 가능성이 높다.

제주도는 폐지에 따른 손익을 검토해야 하고 다각적인 협의를 토해 유지여부를 결정해야 한다.

또 시군구 기초자치단체 도입이 현실화되기 위한 가장 현실적 과제가 행정안전부를 비롯한 중앙단위의 수용성이라는 점도 중요하다.

행정안전부와 국회 등에서 제주특별자치도의 기초자치단체 설치에 대해 부정적 관점이 높다는 점을 감안하면 객관적인 논리 제시가 필요하다.

또 논리 제시도 중요하지만 정치적이고 정서적인 협의와 설득 등 다양한 창구를 통한 접촉이 필수적이다.

용역진은 이와 함께 제주형 행정체제 도입 등을 위한 도민공론화 과정에서 행정체제 개편에 따른 지역균형발전 악화를 걱정하는 도민들이 많았다는 점도 주목해야 한다고 강조했다.

기초자치단체 설치와 행정구역의 확대로 서귀포시를 비롯한 소외지역 발생과 지역균형발전의 악화가 초래될 가능성에 대한 우려가 적지 않기 때문에 이에 대한 정책적 구상과 설명이 필요하다.

이는 기초차지단체의 설치가 자율성과 다양성을 통해 행정구역별로 발전 속도의 차이를 인정하고 출발하기 때문이다.

때문에 제주도 차원에서 다양한 정책적 수단을 동원해 지역균형발전을 최우선 과제로 다룬다는 입장을 공식적으로 표명해야 한다.

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제주CBS 김대휘 기자 jejupop@cbs.co.kr

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