[포럼] 현실화하는 인구소멸 위험, 무자화 사회 예방을 위하여

전광희 충남대 사회학과 명예교수

◆인구정책을 둘러싼 쟁점들: 왜 인구소멸 위험이 멈추지 않는가?

'한국은 사라질 것인가? (Is South Korea Disappearing?)'라는 칼럼이 뉴욕타임스에 등장하였고, 한국의 인구감소 속도는 "흑사병 창궐 때와 비슷한 수준"이라는 경고가 나왔다. 옥스퍼드대학 데이비드 콜먼 교수는 한국이 "인구소멸 1호 국가"가 될 것이라는 전망을 내놓았다. 이처럼 한국의 인구감소는 이미 절박한 현실이 되었고 최대의 국정과제가 되었다. 인구감소로 인한 노동력 감소나 시장축소는 말할 것도 없고 안보 상에서도 커다란 위기가 밀려오고 있다는 평가가 결코 과장이 아닐 것이다. 남한이 합계출산율이 0.7인데 비하여 북한은 1.8을 기록하고 있기 때문이다. 그렇다고 역대 정부들이 인구증가 정책을 쓰지 않은 것도 아니고, 이 분야에 오랫동안 할당한 예산도 엄청난 수준이었다.

그런데 과연 무엇이 잘못되었고 무엇을 해야 할 것인가? 다양한 논쟁들이 있어 왔다. 정부가 이 정책을 소홀히 했기 때문인가, 아니면 지원한 예산이 적었기 때문일까? 정책이 너무 경제구조적 변화를 읽어내지 못하고 단편적이어서일까, 아니면 가임 인구들의 선호나 문화를 도외시하였기 때문일까? 그렇다면 어떤 거버넌스 혁신이 필요하고 정부와 기업 및 모든 사회구성원이 무엇을 해야 할 것인가? 한국은 지금 쉽지 않지만 건너지 않으면 나라가 소멸할 수 있는 외나무 다리 앞에 서 있다.

인구정책의 실패는 2000년대 이후 초저출산과 인구소멸의 위험으로 현실화되고 있다. 우리나라는 2019년 연말부터 출생아 수가 사망자 수를 밑도는 자연감소시대에 진입하였다. 합계출산율은 2005년의 1.08명에서 오르락내리락 하다가 문재인 정부 출범 이후, 1.0명 이하로 떨어지고, 2023년 말에는 0.6명 대로 떨어질 가능성이 높아지고 있다. 수도권 이외의 모든 지역은 청년인구의 순유출로 인구피라미드는 역(逆) 삼각형화하고 있으며, 중소도시와 농촌은 인구소멸의 위험은 더욱 심각하다.

노무현 정부 출범 이후 2006년부터 4차례에서 걸쳐 인구정책 기본계획이 수립되었지만, 현재 정부가 시행하는 기본계획에는 출산율의 수치목표를 누락하여 인구소멸 위험과 초저출산의 극복이라는 국정 책임을 회피하고 있다. 정책목표가 분명하지 않으니까, 목표 달성에 필요한 예산이나 정책 수단들이 제대로 동원되고 되고 있는지에 대한 평가도 사실상 불가능한 형편이다. 초저출산 시대의 인구정책은 인구소멸과 무자화 사회로 가는 길을 늦추기 위하여 출산율을 지속가능한 수준으로 올리는 것이 일차적 목표가 되어야 함에도 불구하고, 정책목표와 직접 관련이 없는 예산으로 10여 년간 280조원의 세금을 낭비했다는 비판의 목소리가 크다.

최근에는 정책거버넌스가 인구정책의 총괄부서가 없다고 하여, 보건복지부를 부총리격으로 격상하여야 한다는 새로운 「인구정책기본법」을 발의하고 있다. 현재 인구정책에서 대통령 자문기관으로 저출산고령사회위원회가 있으나 보건복지부가 정책 집행의 실질적 책임을 맡아왔다. 그러나 현재의 인구정책은 다른 정책에 못지않게 이해당사자들이 협력을 해야 하지만, 중앙정부와 지방정부는 정책사업의 효율성 극대화보다는, 백화점식 나열을 위한 '예산 따내기' 경쟁에 열중하고 있다.

◆인구소멸과 극복의 몇 가지 사례들

동유럽, 남유럽, 동아시아의 많은 나라들이 인구소멸의 위험에 직면하고 있다. 한편, 인구소멸의 위험에 직면하지 않은 나라도 있다. 프랑스는 2035년 이후 자연감소로 전환한다고 하지만, 저출산 문제를 해결한 대표적 선진국이다. 합계출산율은 1950년 2.53명에서 1993년 1.65명으로 떨어졌으나 2010년 2명 수준을 회복했고, 2022년 현재도 1.85명으로 여전히 높은 수준을 유지한다. 프랑스에서 인구소멸과 저출산 극복의지는 GDP의 약 4%에 이르는 가족정책 예산으로 표현되며, 정책수단은 출생·입양수당, 기초수당, 보육원 보조금, 부모수당, 가족지원수당, 개학수당, 가족보조금 등 광범하다. 프랑스의 가족수당은 대상 범위가 넓고, 지원 금액이 많다는 점에서 출산율 유지의 주된 요인으로 간주된다.

최근 복지강국 스웨덴은 출산율 하락으로 어려움을 겪고 있다. 2010년까지 10여 년간 출산율은 상승세로 1.98명에 이르렀으나, 2022년에는 경기침체와 미래의 불확실성으로 1.52명으로 추락하고 있다. 북유럽 경제의 추락으로, 투잡이나 초과근무를 선택하는 여성이 많아지고, 노동시장의 안정성이 하락했다. 이것은 육아휴직제도, 워라밸을 아무리 강조해도 실직한 청년들에게는 무의미하다는 것을 보여준다.

독일은 1970년대 수십 년간 인구감소와 노동력 부족이 진행되었으나, 이민 유입과 GDP 총액의 4%를 투자하는 출생촉진정책을 시행한 후로 인구증가로 반전하였다. 구소련과 동유럽 국가들은 1990년대 진영 해체 이후 저출산, 알코올 중독이나 질병으로 인한 고사망, 해외이민 등으로 인구감소가 일어났다. 2010년 이후 동유럽의 헝가리에서 리먼쇼크로 1.25명의 초저출산율을 개선하기 위하여 현물급여보다 현금급여를 강화하고 이에 필요한 정부의 지출을 GDP의 4%까지 늘려 출산율의 반동에 성공하고 있다.

한국의 인구감소와 재생산의 위기는 혼인 시점부터 시작한다. 최근 실업, 주택가격 등 경제사정의 악화로 만혼이 증가하고, 결혼 자체를 아예 기피하는 비혼화도 당연시되고 있다. 결혼이 곧장 출산으로 진행되지 않는 것도 문제이다. 자녀양육 비용에는 의료·보육·교육 등에 관한 서비스를 구매하기 위한 경제적 비용, 돌봄, 일-가정 양립 등을 위한 시간비용, 출산·양육으로 인한 고용 등에서 기회비용 등을 포함한다.

이러한 원인들은 출산력의 직접적 변수가 된다. 출산은 미시적 원인과 거시적 사회구조의 상호작용의 산물이다. 일자리 부족과 고용 불안정, 치솟는 주택가격, 과도한 입시경쟁, 젠더 불평등, 사회규범 및 가치관의 변화 등이 출산에 영향을 미치는 거시적인 요소이다.

일부 저출산 국가는 유럽 선진국 경험을 살려서, 다출산 부부들에게 세제 혜택과 부모급여를 정책수단으로 제시한다. 가족친화적 환경, 가령 유연근무제, 일과 가족의 균형, 자녀돌봄제도 등도 저출산 국가가 채택하는 정책 처방전이다. 최근에는 서유럽이나 북유럽의 가족정책, 특히 프랑스나 스웨덴의 가족정책 외에 경기침체와 경제의 불확실성에 대한 현금지원을 강조하는 동유럽 헝가리식의 저출산 해법이 논의되면서, 정책의지(예산), 지원방식, 지속성 등 무자화 사회를 예방하기 위한 정책 담론이 활성화되고 있다.

◆한국의 인구감소와 저출산 - 악화되는 현실

한국의 1985년 이후 인구지표를 보면, 가임여성 구성비는 1985년 27.1%에서 1998년 28.7%로 정점 도달 후 2010년에 26.6%로 감소하고, 2020년에 23.2%로 1960년대 시점으로 복귀하였다. 우리나라는 1.3명을 밑도는 초저출산 상태가 2000년대 초반에 생성되었다고 할 때, 2010년까지는 출생아 수 감소는 절실한 문제가 아니었지만, 2020년대부터 초저출산과 가임여성의 감소는 출생아 수를 대폭 감소시키는 요인이 되었다. 고령화율은 1985년 이후 인구증가율이 제로 상태로 떨어지면서 가속화하였다.

고령화율은 1985년에 4.3%에 불과했으나, 2000년에 7.2%로 증가하고, 2008년에 10.5%에 이르다가 2020년에는 15.7%로 상승하였다. 인구감소가 시작되는 2020년 이후에는 고령화율의 급증은 우리나라가 직면할 인구절벽의 진면목이 될 것이다. 현재 출산율 0.70명 또는 그 이하의 저출산이 지속되는 상황에서 가임여성의 위축은 분명하고, 인구구조는 마침내 고령층의 어깨가 넓어지는 역삼각형의 모습이 되고, 고령층의 연령별 사망률이 증가하지 않는 상황에서도 사망자 수가 증가하면서 자연감소와 인구소멸의 위험을 가속화한다.

최근 자료에서, 2023년 5월 코로나 종식 선언 이후, 전년도에 비해 혼인 건수가 증가했고 1991년~1997년생 코호트의 크기가 반영되어 출생아 수가 증가할 것이라는 기대가 있었다. 그러나 고물가, 고금리로 경제적 불확실성이 가중되고, 청년층의 결혼·출산 의욕의 악화 추세가 지속되면서, 2023년 1분기 출산율은 0.81명, 2분기 출산율은 0.70명을 기록했다. 특히 2분기에는 전국의 광역지자체가 예외 없이 1.0명 미만의 출산율을 기록하고, 수도권의 대도시 일부 지역에서는 0.4~0.5명의 합계 출산율을 기록하여 무자화 사회로의 진전이 가속화하였다.

우리나라의 도시화율은 1985년의 65%에서 2010년에 82%에 이르렀다가 역도시화(逆都市化)로, 2021년 현재 81.2%에 이르고 있다. 전국의 대도시 지역, 특히 경기와 인천, 충북, 충남 등 수도권을 제외한 모든 광역지자체 인구가 1985년부터 계속 감소하고 있다. 서울, 부산, 대구는 1990~1995년, 1995~2000년, 1990~1995년부터 인구감소로 전환하였으며, 광주, 대전, 울산도 2015~2020년부터 인구가 감소하기 시작하였다. 경남은 최근 인구가 감소하기 시작했지만, 경북, 전남, 전북은 인구감소상태에 이미 진입하였다.

고용정보원의 인구소멸지수 보고서에 따르면, 2023년 2월 기준 228개 기초지자체(시·군·구) 중 118곳(51.8%)이 소멸 위험지역으로 분류되었다. 작년도 113곳에서 5곳이 추가되어 처음으로 비중이 50%를 넘었다. 전국 시군구 중 절반 이상이 인구소멸의 위기에 직면했다는 것이다. 지역별 통계를 보면 전북, 강원, 경북, 전남, 충남은 소멸위험지역의 비중이 80%를 넘어섰고, 충북과 경남도 70%를 넘었다. 비수도권 광역지자체도 대부분이 소멸위험에 직면하고 있다.

◆무엇이 문제인가, 반복된 책임 회피와 거버넌스 실패의 대응

우리나라의 인구정책은 '저출산·고령사회기본법'을 근간으로 하고, '인구감소지역지원특별법'에 의하여 보완되고 있다. 윤석열 정부는 2022년 5월 출범 이후, 인구변동에 적응하는 사회정책을 제시하고, 2023년 아동수당 인상을 계획하고 있지만, 출산율 목표를 구체적으로 책정하는 문제는 의도적으로 피해 나갔다.

2022년 11월 말에, 인구정책의 범위와 정의를 확장하는 '인구정책기본법'이 발의되었다. 인구정책기본법은 '저출산·고령사회기본법'과 '인구감소지역지원특별법'을 통합하여 인구감소, 고령사회, 지역소멸 등 3개 정책대상 영역을 제시하였다. 인구정책은 좋은 거버넌스를 위해서, 정책목표를 제대로 세우고 그 목표를 달성할 수 있는 정책수단을 동원하기 위하여 정부예산이 정책수단의 조합과 중장기적 지속성을 지원해야 한다.

인구정책은 출생, 사망, 결혼, 이동 등의 인구 과정에 직간접적으로 영향을 미치려는 의향 또는 실제 행동이고, 인구변동의 결과에 대응하는 인구대책이 아니다. 가령, 청년인구를 위한 자산형성, 고용창출, 주택건설 등은 인구대책이며, 경제사회 시스템의 복원을 위한 사회정책이다. 인구대책은 인구과정을 조작변수로 하는 인구정책과는 그 성격이 다르다.

인구정책 제1차 계획에서 출산율을 2006년에는 1.16명, 2010년에는 1.6명으로 회복한다는 목표를 제시하였다. 또 제2차 계획에서 정책목표를 세우기는 했으나, 제3차 계획에서는 여성을 출산 도구화로 한다는 이유로 출산율 수치 목표는 삭제되고, 인구정책은 포퓰리즘적 정책으로 일관하였다. 제4차 기본계획(2021~2025년)에서, 인구정책이 인구대책, 바로 각종 사회정책과 제대로 구분되지 못하는 정책의 정체성 논란이 발생했다.

또 저출산 대책은 상이한 정책대상과 정책목표로 인해 전체 목표와의 정합성을 상실했다는 점과 저출산의 요인으로 사회경제 요인을 강조하고 있으나 이에 대응하는 정책사업을 구체화하지 못했다는 지적이 있었다.

한국의 인구정책은 청년세대의 희망자녀수와 실제출산율 간에 점점 벌어지고 있는 간극(gap)을 메우는 정책 수단을 동원하여야 함에도 불구하고 책임 회피로 일관했으며, 정책 거버넌스도 일방적인 정부 주도적 경향에서 벗어나지 못하고, 정부, 기업, 비정부기구 등 복수의 행위자가 공동 관심사에 대한 네트워크를 구축하여 문제를 해결하려는 노력이 거의 없다. 인구정책도 정책 결정에 있어 행정부 공무원 주도의 통제와 관리에서 벗어나, 다양한 이해당사자가 주체적인 행위자로 협의와 합의 과정을 통해 정책의 방향성을 결정하고 집행해 나가는 사회적 통치 시스템으로 진전할 필요가 있다.

행정안전부는 지방소멸 문제에 대해 지역균형발전의 입장에서 접근해야 한다. 중앙정부와 지방정부는 농산어촌 지역의 입지 여건 및 수요를 고려하되 지역 내 '작은 생활거점'을 전개해야 한다. 생활거점으로는 기차역, 버스터미널 등 지역인구 다수가 모일 수 있는 장소를 검토할 수 있다. 이를 통해 인구감소지역의 부담으로 작용하는 인프라 유지와 관리 비용을 절감하여 가용한 재원을 보다 효율적으로 이용해야 한다. 또한 조성된 거점을 중심으로 농산어촌의 체류 및 생활인구가 증가하고, 지속적인 정주 여건 개선 및 일자리 연계를 통해 정주인구의 증가를 기대할 수 있다.

현재 발의된 '인구정책기본법'(안)과 '정부조직법' 개정안은 보건복지부 장관을 인구담당 부총리로 격상하여 정책총괄 사령탑으로 하는데, 이 개정안은 부총리 1명을 추가하는 것 이상을 하기 힘들다. 인구정책기본법의 정책거버넌스는 2014년 세월호 침몰 사건으로 만들어진 사회부총리 제도가 유명무실화된 것을 교훈으로 삼아야 한다.

인구정책의 효율성을 높이기 위해서는 현재의 기획재정부를 인구경제 부총리(가칭) 격으로 개편하여 저출산, 고령화 등의 인구문제에 대한 정책목표를 수립하고 GDP 총액의 4~5%에 이르는 정부재정을 동원하여 개별 정책사업들의 조정과 연속성을 보장하도록 해야 한다. 또 기획재정부는 인구문제를 경제정책의 일부로 보고, 인구정책에 소요되는 재정은 수입과 지출의 구분을 투명하게 하고, 사용 목적을 명확히 해야 한다.

저출산 대책을 명분으로 창업자 육성 등 청년 대상 사업에 예산을 멋대로 끼워 넣는 건 납세자인 국민을 기만하고 우롱하는 것과 다를 바 없다. 정부는 청년정책도 광의의 출생촉진정책이라고 주장할지 모르지만 별도 항목으로 편성해 정확히 설명하고, 규정에 맞게 예산을 집행해야 한다.

◆무자화 사회 예방: 수요자 이익에 맞는 인센티브 설계

우리나라에서는 현재 현실화되고 있는 인구감소와 초저출산, 특히 0.70명 또는 그 이하로 추락하는 무자화 문제와 청년인구의 유출과 지역소멸에는 해답이 없다는 주장이 많다. 현재 국회에 발의된 '인구정책기본법'은 인구소멸에 대해서 최근 생활인구와 관광인구의 도입이나 기업유치와 고용창출, 보육 및 정주환경 개선, 컴팩트 시티 구상 등의 처방전이 제시되고 있는 실정이다.

우리나라가 인구소멸과 0.70명을 밑도는 무자화 사회의 위험을 극복하기 위해서는 정책수단의 효율성을 극대화하는 사회적 거버넌스에 바탕을 둔 인구정책을 마련하고 이를 위한 예결산 집행을 담당하는 정부부처는 부총리급 기획재정부가 되어야 한다. 인구정책은 정부, 시민사회, 시장의 파트너십을 전제하고 이를 중시해야 한다. 개별적 요인이나 요인들 사이의 단순 상관관계가 아니라 유기적 결합, 네트워크의 공식적, 비공식적 요인을 고려해야 한다. 또 정부는 기획재정부를 총괄감독으로 하여 정책목표 달성을 위한 자원배분장치로서의 역할을 부여하고, 경쟁적 이익과 목표 조정 및 시민사회와 시장메카니즘을 활용하는 오케스트라의 지휘자가 되어야 한다.

프랑스나 스웨덴은 출생 촉진을 위하여 국민총생산(GDP)의 4%를 예산으로 활용하여 정책의지를 표명하고, 그 예산들은 나라마다의 현금지원과 현물지원 등 다양한 조합으로 국민 개개인의 이익에 부합되는 방식으로 책정되고, 이러한 정책들의 연속성이 보장되도록 하고 있다. 또 프랑스와 독일은 초저출산과 인구소멸의 위험을 줄이는데 성공하였다.

최근 동유럽 헝가리의 정책은 현물지원보다 현금지원을 강조하는데, GDP 총액의 4% 이상을 저출산 예산에 투입하여 프랑스와 독일의 가족정책에 비교될 수 있는 정도이다. 헝가리는 2011년에 자녀 1인당 400~1500달러 세액공제, 2015년에는 최대 3만 6000달러의 주택구입 보조금을 지원하는 등의 가족지원정책을 실시하였다. 그 결과, 합계출산율은 2011년 1.26명에서 2021년 1.59명으로 상승하였다.

동유럽 헝가리의 결혼붐과 출산붐은 우리나라의 인구학적 긴급사태를 해결하고자 하는 정책입안자들에게 적어도 한 가지 교훈을 준다. 출산율 반등에서 정책의지와 지원방식의 차이가 얼마나 중요한가를 보여준다. 젊은 청년 여성과 남성들의 자기결정권을 존중하는 정책수단, 계산가능한 실질적인 이익을 주는 지원방식이 중요하다. 인간은 가족친화적 보육환경을 마련한다고 아이를 낳는 것이 아니라, 자신에 이익이 될 때 아이를 낳는다는 것을 유념하여 출생촉진정책을 수립할 필요가 있다.

인구정책은 정책목표가 분명해야 하며, 이 목표를 단기적으로 나아가 중장기적으로 달성하기 위하여, 기획재정부 부총리급의 총괄감독으로 정부의 정책의지를 GDP 4~5% 규모의 재정동원으로 천명해야 하고, 정책수요자의 이익에 부합되는 방식으로 현금금여와 현물급여를 조합해야 한다. 지난 20년간의 인구정책 기본계획은 선진국의 제도를 베끼기에 바빴지만, 그 정책들은 목표 부재와 정책의지의 부재로 사실상 실패로 끝이 났다. 출산과 양육을 지원하는 각종 정책수단이 남녀 청년들에게 실질적 이익이 되지 않기 때문에 성공하지 못한 것이다. 반면에 프랑스와 헝가리의 인구정책은 다양한 비판이 있지만, 아이를 낳은 남녀 청년들에게 실질적인 이익이 되도록 현금지원과 현물지원을 조합하는 지원방식을 채택하고 있다.

젊은 청년층의 출산행동에서 실질적 이익이 기대되면 결혼과 출산의 필요성이 증가하고, 최종적으로 혼인율과 출산율이 반동하여, 인구소멸의 상대적 위험은 늦추어지게 될 것이다. ※본 기고의 원문 출처는 '동아시아재단 정책논쟁 206호'임을 밝히며, 원문의 저작권은 동아시아재단에 있습니다.