[서초포럼] 신도시 정책과 인구구조와의 관계

구자훈 한양대 도시대학원 교수

'정해진 미래'라는 말이 있다. 청년실업, 인구감소, 고령사회 등 대부분의 미래는 인구학적 관점으로 보면 어느 정도 정해져 있고. 설명도 가능하다는 의미이다.

우리 사회는 전세와 주택가격 급등으로 인한 사회적 문제를 신도시 정책을 통해서 해결하고자 했던 세 번의 경험이 있다. 그런데 주택 가격 급등이라는 사회문제가 왜 발생했는지에 대한 인구구조와의 연관성에 관해서는 깊은 논의가 부족했다.

1기 신도시는 1990년 이전부터 시작된 전세와 주택 가격 급상승에 따른 사회문제를 해결하기 위해 1989~1995년 서울에서 20~25㎞ 거리의 분당, 일산, 평촌 등에 200만호를 공급한 정책이다. 이 시기 주택 가격이 급격히 뛴 원인은 1차 베이비부머(1954~1963년생, 986만명)의 정점기 세대인 1958~1961년생들이 한 세대인 30년이 지난 1990년경에 취직이나 결혼으로 독립하는 시기에 도달하면서 주택수요가 갑자기 급증하는 인구학적 요인이 있었고, 1인당 국민소득도 1만달러 내외로 급성장해 구매력도 갖췄기 때문이다.

2기 신도시는 2000년 초부터 다시 발생한 급격한 주택 가격 상승에 대응하기 위해 2003~2008년경 서울에서 30~40㎞ 거리의 수도권 외곽에 총 61만호를 공급한 정책이다. 이 시기에 주택 가격이 뛴 원인은 2차 베이비부머(1964~1972년, 696만명)의 정점기인 1968~1971년생들이 한 세대가 지난 2000년경 독립하는 시기에 주택수요가 갑자기 급등한 것이 인구학적 요인이었다.

3기 신도시는 2018년 이후 급격한 전세와 주택 가격 상승으로 사회문제가 야기된 상황에 서울에서 10㎞ 내외의 근접지인 수도권에 50만호, 전국에 80만호를 공급하는 정책이다. 인구학적 원인은 앞에서 살펴본 1차 베이비부머들의 자녀 세대인 에코부머(1979~1992년)의 정점기인 1988~1991년생들이 한 세대가 지나 독립하는 2020년경 일시적으로 급격히 세대수가 증가해 가격이 급등했으나, 그 이후는 세대수 증가가 급감하는 인구감소 시기가 시작된다.

즉 2012~2017년의 전국 세대수 증가는 연평균 28만세대가량이었고, 민간의 주택공급은 이 수준에 맞춰져 있었다고 볼 수 있다. 그런데 2019년 34만4000세대, 2020년 51만세대, 2021년 54만7000세대로 갑자기 수요가 급증했다.

이때 언론과 정치권에서는 공급부족이 발생했다고 보고 이전 신도시 정책처럼 대규모 주택공급 정책을 발표했지만 이후 세대수 증가는 2022년 30만1000세대로 감소했다가 2023년 25만4000세대, 2027년 18만9000세대, 3기 신도시 공급이 이루어지는 2030년에는 14만3000세대로 급감하는 인구감소 시기에 접어들게 된다.

이상의 내용을 종합하면 첫째, 1기·2기 신도시 정책의 발생 원인은 인구구조상 1차·2차 베이비부머의 독립시기에 갑작스러운 수요 급증으로 인한 주택 가격 상승이 원인이었고, 인구성장 시기여서 대규모 공급정책은 적절했다.

둘째, 3기 신도시 정책은 에코부머 정점기 세대(1988~1991년)의 독립기인 2018~2021년에 일시적 수요초과가 발생해 가격이 급등했지만 그 이후에는 세대수 증가율도 급감하는 '인구 패러다임의 전환'이 발생했음에도 대규모 공급정책을 수립했고, 이는 패러다임 전환기에 발생하는 '인식의 오류'이다.

결론적으로 '정해진 미래'의 관점에서 보면 정부가 인구구조의 변화 특성을 예의 주시했다면 주택가격 급상승이라는 사회적 문제가 발생하기 전에 이를 예견하고 대처할 수도 있었다. 3기 신도시는 공급 시점인 2030년경이 되면 인구 패러다임 변화로 공급과잉 문제가 예견되므로 이에 대한 정부의 인식전환과 대책 마련이 필요하다.