원전이 지역경제에 미치는 효과는 실제 어느 정도일까?

김해창 교수의 원전 정치경제학<44>

윤석열 정부 들어 노후원전의 수명연장에 이어 신규 원전 건설 추진 등을 내걸며 국민 안전보다 원전업계를 중시하는 사실상 ‘원전폭주정책’이 계속되고 있어 시민환경단체의 큰 반발을 사고 있다. 이러한 원전폭주정책은 원전 입지 지자체에 대한 각종 지원금과 같은 ‘당근’이 기반이 돼 있다. 이러한 당근이 원전 입지 지자체의 재정과 지역경제 발전에 도움이 된다는 것이 일반적이다. 그러나 지역 고유 산업경제의 변모, 원전 의존적 지역경제, 나아가 폐로 및 사용후핵연료처분장 문제, 사고발생 우려 및 천문학적 비용 문제 등 숱한 문제점 또한 지적되고 있다. 과연 원전은 장기적인 관점에서 지역경제에 도움이 될까?

정재우 경북대 경영학부 교수는 전기저널(2023년 1월 12일)에 ‘원전이 지역경제(경북 울진)에 미치는 영향’이란 글을 게재했다. 2022년 12월 신한울1호기가 공사 시작 12년 만에 가동에 들어감에 따라 현재 국내에서는 25기의 원자로에서 2만4,650MW의 시설용량을 갖추고 있고 2023년부터 2025년까지 발전량 비중은 약 33%로 상승할 것으로 예측된다. 울진에 위치해 있는 한수원 한울본부의 발전소 시설용량은 2022년 12월말 기준 총 7,300MW로 우리나라 전체 원자력 시설용량인 2만4,650MW의 30%를 차지하고 있다. 뿐만 아니라 1,400MW급 신한울2호기도 2023년 하반기 내 상업운전을 시작할 것으로 기대되고 있고 중단된 신한울3·4호기의 건설 재개도 수년 내에 이루어질 것으로 전망되고 있다.

2022년 12월 기준 울진의 인구는 4만7,082명으로 10년 전인 2012년 5만 1,844명에 비하면 9.2%가 감소했다(통계청 KOSIS). 이는 대도시 접근성에서 울진보다 우위에 있는 영덕의 인구가 같은 기간 4만257명에서 3만4,688명으로 13.8% 줄어든 것에 비하면 다소 우세에 있다고 할 수 있다. 신한울1·2호기 건설기간에는 건설 인력의 유입으로 인구의 감소세가 다소 완만했지만 2018년 이후 신한울3·4호기 건설이 중단된 이후에는 인구 감소세가 빠르게 진행되고 있다는 것이다.

정 교수는 원전과 지역경제 관련 논문을 소개한다. 홍준현 등(2010)은 원전 입지 지역의 경제효과를 건설효과와 운영효과 그리고 지원사업 효과로 나누어 설명한다. 이들은 원전 입지에 따른 경제효과가 건설 단계에서 가장 크며 운영단계에서는 시간이 지남에 따라 약화된다고 주장한다. 원전 입지는 지역에 긍정적인 영향을 미치는 것이 분명하지만 시간이 지남에 따라 원자력 관련 산업으로의 지나친 특화가 다른 산업으로 연계되지 못했을 때는 그 지역의 성장 잠재력을 감소시킨다고 주장한다. 권하나 등(2019)은 신한울3·4호기 건설 취소가 지역 경제에 미치는 영향을 분석했는데 신한울3·4호기가 건설될 경우 건설기간 동안 발생할 수 있는 생산유발효과는 1,525억원 부가가치 유발효과는 594억원, 고용유발효과는 877명, 소득유발효과는 342억 원으로 산정됐다.

울진에 한울본부가 입지함에 따라 얻어지는 재정수입은 크게 2가지로 나눌 수 있다. 첫째는 지방소득세와 지역자원시설세를 비롯한 각종 지방세 수입이다. 둘째는 1989년부터 제정된 발전소 주변지역 지원에 관한 법률에 따른 기본지원사업, 사업자지원사업, 특별지원사업으로 볼 수 있다(김석란 & 정재우 2018). 기본지원사업은 사업체나 가정에서 전기요금의 3.7%를 전력기반기금으로 납부하는데 이를 재원으로 하고 있다. 사업자지원사업은 전력사업자인 한울본부에 의해 실행되며 규모는 매년 기본지원사업과 동일하게 법률로 정하고 있다. 특별지원사업은 발전소 건설 또는 건설 예정지역에 지원되는 1회성 사업으로 건설 도중 발생하는 민원의 해결을 원활하게 하기 위한 사업이다. 관련 법률에 따라 한울본부가 2012년부터 2021년까지 지출한 지방세와 지원사업 제원을 보면 지난 10년간 울진군과 경상북도에 지출한 총액은 약 9,220억원으로 2021년 울진의 인구가 4만7,858명임을 고려할 때 1인당 1,927만 원을 지출할 수 있는 규모로 파악된다.

직접적인 경제효과 외에도 2022년 12월 말 기준 한울본부에는 총 2,192명의 본부 직원이 근무하고 있으며 협력사 직원도 약 2,200명에 달한다. 이를 합치면 약 4,400명 규모로 울진 전체 인구의 약 9.3%에 해당된다. 이 직원들의 가족까지 합치면 전체 인구에서 차지하는 비중이 20% 이상일 것으로 추정된다. 2016년 기준 울진지역 총생산에서 전기업이 차지하는 비율이 53%로 압도적으로 높으며 전력산업이 울진의 기반산업으로 자리잡고 있음을 나타낸다. 울진의 전력산업은 다른 기반산업인 건설업, 음식 및 숙박업, 공공행정, 문화 및 기타 서비스업을 견인하고 있다고 할 수 있다. 2019년 기준 울진의 1인당 지역내 총생산액(GRDP)은 4,737만원으로 경상북도 전체 시군 중 구미를 제외하고는 가장 높다.

발주법에는 기본지원사업과 사업자지원사업의 범위를 법률로 정하고 있는데 2가지 사업 모두 발전소 인근 반경 5km이내 지역을 대상으로 하고 있다. 그러나 재정의 집행에 있어서 개선이 필요한 것으로 지적되고 있는데 가장 큰 문제점으로 지적되는 것이 많은 예산의 투입에도 불구하고 비교적 낮은 주민 수용성이다. 우리나라의 발전소 주변지역 지원사업은 다른 나라에 비해 매우 큰 편이다. 프랑스를 비롯한 몇몇 선진국의 경우 원자력 입지 지역에 대한 보상 차원의 지원은 거의 없는 것으로 알려져 있다. 더 많은 금전적 지원을 하고도 주변지역 주민들이나 전 국민적 수용성은 그리 높지 않은 함정에 빠진 이유가 무엇인지 생각해봐야 한다는 것이다.

경향신문(2022년 3월 17일)은 ‘윤석열, 산불 피해 주민에게 “원전 일자리”..따져보니 “원전 건설 지역경제 파급효과, 작고 일시적”’이란 제목의 기사를 내놓았다. 윤석열 대통령 당선인은 2022년 3월 15일 경북 울진군 산불 피해 현장을 방문해 지역주민들 앞에서 문재인 정부의 탈원전 정책으로 건설이 중단된 신한울3·4호기를 조기에 착공해 이곳 경제를 활성화시키겠다는 취지의 말을 하였다. 하지만 전문가들은 원전 건설이 지역경제에 미치는 파급효과가 크지 않다고 분석한다. 일단 기술집약적인 원전산업의 특성상 핵심 부가가치는 원전 소재지보다 대도시에서 발생한다.

원자력안전위원회 위원인 진상현 경북대 행정학부 교수는 2021년 5월 발간한 논문에서 “원전 착공 시 단순 노무 및 부가적인 서비스 산업의 파급효과만이 (원전) 지역에서 확인됐을 뿐 첨단 과학기술이 집적된 원전의 핵심적인 부가가치는 주로 대도시 및 공업지역에서 발생한 것으로 나타났다”며 “낙후한 농어촌이었던 지역이 원전 소재지로 개발되는 과정에서 공동체와 마을이 해체되는 사회적 갈등을 일으키고 있다”고 진단했다.

원전 건설로 인한 지역 내 고용창출에도 한계가 있다. 진 교수의 논문에 따르면 국내 원전 소재지의 근무자는 9247명인데, 이 중 15.3%인 1424명이 지역주민이다. 한수원에 따르면 대졸 신입사원 중 원전이 설치된 지역에서 ‘주민 우선’ 전형으로 채용된 사람은 2019년 249명 중 58명, 2020년 289명 중 59명, 2021년 338명 중 73명이다. 지역경제에 미치는 파급효과 역시 한시적이다. 정부 지원은 원전이 착공될 때 가장 높았다가 폐로 절차를 밟게 되면 그때부터 점차 지원이 줄어들거나, 중단되기 때문이다.

홍준현·박지형·임민혁은 ?정책분석평가학회보? 제20권 제3호(2010)에 ‘원전 입지가 지역경제에 미치는 효과’를 분석했다. 후쿠시마원전사고 이전의 이야기이지만 결론은 시사하는 바가 크다. 첫째, 전반적으로 원전 입지가 지역경제에 미치는 효과는 해당 시?군의 지역경제에 긍정적인 효과를 주고 있는 것으로 평가된다. 그러나 기반고용비율의 변화를 시계열로 살펴보았을 때 원전 입지가 지역경제에 미치는 긍정적 효과는 시간이 갈수록 약화되고 있음을 나타내 주고 있다. 둘째, 기반부문 고용비율의 변화를 LQ값(입지계수)의 변화와 연계하여 살펴보았을 때, 원전이 입지한 시?군에서 원전관련 산업으로의 고용특화가 발생하고 있지만, 이러한 특화의 심화가 지역 전체의 산업과 연계되어 지역 전체의 성장잠재력을 키우는 데는 부족하였다. 셋째, 원전입지 지역의 향후 경제성장 잠재력을 살펴볼 때도 원전관련 산업으로의 지나친 특화가 지역 내 타 산업과 연계되지 않을 때는 오히려 지역 전체의 미래 성장잠재력을 약화시킬 수도 있음을 보여주었다. 넷째, 원전이 입지하고 있는 지역의 원전관련 산업의 고용유발 승수효과가 지역 내 산업중 가장 높은 것은 사실이나, 원전입지 지역의 인접 시?군에서 고용유발 승수효과가 가장 높은 산업과 비교할 때는 그 승수효과가 상대적으로 작은 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 결국 원자력발전소의 입지가 지역 내 경제성장에 긍정적 영향을 주고 있고 앞으로도 줄 것으로 기대되나, 원전 관련 산업의 입지가 지역 내 여타 산업과 연계되어 시너지 효과를 발생시키지 않는다면 지역경제성장에 미치는 효과가 제한적이 될 것임을 나타내주는 것이다. 따라서, 단순히 원전의 입지에만 관심을 갖기 보다는 원전의 입지로 인해 지역 내 산업 전체를 어떻게 연계 발전시킬 것인지에 대한 각 지역별로 차별화된 정책이 필요함을 암시해주는 것이라고 할 수 있다. 즉, 원자력산업시설이 지역 고유의 재원으로서 관련기업이나 연구기관의 입지 등을 통해 지역의 기업에 기술을 이전하는 등 지역을 위한 산업으로 발전하는 것이 중요하다고 할 수 있다는 것이다.

이처럼 원전이 자리잡고 있는 기초지자체의 경우 상대적으로 재정자립도가 높은 편이다. 2017년 지방자치단체 재정자립도를 보면 전체 243개 지자체 가운데 울산 울주군이 49.69%로 전체 29위, 부산 기장군이 37.74%로 60위이다. 물론 1위는 서울특별시(83.32%)이지만 해운대구(78위, 32.01%), 울산 중구(145위, 21.39%), 부산 영도구(219위, 13.49%)와 비교해보면 원전입지 지자체의 재정자립도가 어느 정도인지 가늠은 된다. 원전 입지 도시는 상대적으로 원전의 위험성을 담보로 정부의 지원을 받고 있다. 그러나 이웃 일본의 사례로 보면 장기적으로 인구가 감소하고 지역경제의 자생력이 침체되는 것이 현실이다. 국내에서도 원전지원금이 원전사고 예방 대책이나 지역민의 이해를 반영해 집행되기보다는 불필요한 건물 짓기 등으로 낭비되고 있다는 지적이 일고 있다.

2012년 11월 국민권익위 발표는 다소 충격적이었다. 국민권익위는 발표 자료에서 “발전소 주변 지원법 시행령에 규정된 한수원의 사업자 지원사업이 자치단체 예산성 사업들로 구성되어 있다”며 “자치단체들은 기관장의 선심성 사업, 공약 사업들에 사업자지원사업비를 쌈짓돈처럼 사용하고 있었다”고 지적했다. 국민권익위가 발표한 울산 울주군 사례로는 종합운동장 건설(80억원), 스포츠파크 건설(212억원) 등 모두 10여 건의 유사사업에 지원금이 지급됐다. 울주군에 따르면 지난 1999년부터 지원되기 시작한 원전 특별지원금은 모두 1111억 400만원에 이른다. 원전별로는 신고리1·2호기 222억4200만원, 신고리3·4호기 888억6200만원이며, 이 금액은 1999~2005년 750억2700만원이, 2006년에는 나머지 잔액인 360억7700만원이 모두 지급됐다. 울주군에 따르면 특별지원금의 50%는 원전 인근 5km 이내 지역을 위해 사용하며 나머지 50%는 울주군 사업으로 사용된다고 한다. 한수원은 원전 발전량에 따른 인센티브로 일반지원금을 울주군에 매년 65억 원가량을 지원해왔고, 원전 지역 주민과 논의해 특별 사업지원금도 주고 있다.

울주군이 지난 2009년 2월 원전지원금 27억원을 포함해 모두 73억5000만원을 들여 대지 9998㎡, 연면적 6421㎡로 건립한 서생면청사는 3층 건물에 4층 옥상, 5층 전망대까지 갖췄다. 하지만 서생면은 3316가구에 인구가 7530명(2011년 4월 기준)에 불과해 건립 당시에도 호화청사 논란을 일으켰고, 특히 건립한 지 2년이 조금 넘어 면사무소 건물에 비가 새는 등 부실공사 논란도 일은 바 있다(오마이뉴스, 2012년 11월 8일).

이러한 원전의 자율유치에 따른 인센티브 제공은 사실 일본과 우리나라를 제외하고는 거의 볼 수 없는 ‘기형적인 정책 인센티브’이다. 정말 원전이 지역경제에 장기적으로 도움이 되는가에 대해 나름 답을 얻을 수 있는 책이 한권 있다. 시즈미 슈지 후쿠시마대학 부학장이 쓴 ‘원전에 또다시 지역의 미래를 맡길 것인가-후쿠시마원전사고 이익유도시스템의 파탄과 지역재생으로 가는 길(原發になお地域の未來を託せるか-福島原發事故 利益誘導システムの破綻と地域再生への道(2011)’라는 책에는 후쿠시마원전이 있는 후쿠시마현 후타바(雙葉)군의 사례를 자세히 소개하고 있다.

후타바군은 후쿠시마원전 1호기 공사가 시작된 1967년부터 제2원전 4기 건설을 거쳐, 히라노정의 히라노화력발전소 4기 공사가 종료된 1993년까지 4반세기에 걸쳐 건설공사가 계속돼왔다. 총투자비는 약 2조1667억엔이었다. 후타바군의 산업별취업자 구성의 변화추이를 보면 우선 농업이 1970년 44.2%에서 1990년에는 14.4%로 줄어들었고, 건설업이 같은 기간 8.1%에서 19.8%로 늘어났으며, 서비스업 전체가 32.7%에서 45.7%로 늘어났다. 그런데 발전소 건설은 잠시 붐이 끝나고 나면 지역산업이 회복되지 않는 이른바 ‘일과성 효과’에 지나지 않는다는 것이 정설이다. 자동차산업과 달리 에너지를 생산하기에 관련산업이 지역에 정착하지 못한다는 것이다. 원전이 자리잡은 지자체는 재정적으로 매우 유복하다. 관련법에 의해 엄청난 세수나 교부금이 들어와 지자체는 대형체육관, 도서관, 학교, 병원, 도로 등 대규모 공공시설을 건설할 수 있다. 문제는 수입의 동향이라는 것이다. 대체로 이러한 것이 기한부라는 점이다. 후타바군의 경우 재정자립도는 77%로 현재 일본의 다른 지자체의 평균인 48%에 비해 높지만 실제 재정상황은 나빠 행·재정운영에 커다란 문제가 있다고 지적한다. 경상수지비율이 높아 재정에 자유도가 거의 없기 때문이라는 것이다. 시미즈 학장은 ‘원전시설의 유치를 통한 지역발전’이라는 지역정책에는 2가지 중대한 문제가 있다고 지적하고 있다. 하나는 ‘성장의 질’이고 또 하나는 ‘풍요로움의 질’이라는 것이다. 원전유치에 의한 지역진흥은 전형적인 ‘외래형개발’로 산업적 기반이 갖춰지지 않아 지속가능성이 낮고 ‘발전 없는 성장’을 초래하고 있다는 것이다. 이에 비해 지역의 ‘원전 리스크’로는 첫째가 사고 위험성이며, 둘째는 퇴출 위험성이라고 한다. 그 중 퇴출 위험성이 큰데 이는 이번 후쿠시마원전사고와 같이 다른 지역에 이러한 중대사고가 발생하면 원전추진정책에 제동이 걸리기에 지역경제에 바로 영향을 받게 돼 있다는 것이다.

마쓰야마대 장정욱 교수는 일본 시코쿠전력의 이타카원전이 있는 에히메현 이카타(伊方)정의 사례를 소개한다. 이카타정의 경우 원전 가동률의 감소로 서비스업도 1986년 이래 계속 감소하고 있다는 것이다. 특히 건설업의 경우 하청업의 한계로 소득의 외부 유출이 심화되고, 지역산업의 쇠퇴와 원전의 빈약한 고용창출효과로 젊은이들의 유출 또한 심각하다는 것이다. 후쿠시마원전사고 이후 2011년 현재 3기 모두 가동정지 상태인데 발전소주변지역지원금도 점점 축소되고 있다고 한다. 이곳에서 이카타지역 주민들이 주로 하는 것은 원전내 청소 및 식당 운영 정도라고 한다. 원전의 경우 건설기간중 지역의 임금상승으로 1차산업이 피폐화됐고, 전력회사의 종업원도 800~1000명 정도 증가했으나 이들 대부분은 타지에서 출퇴근을 하고 있어 지역경제에 큰 도움은 안 된다는 것이다. 원전건설기간을 중심으로 한 일시적인 거품경제로 인해 장기적인 인구감소의 억제 및 지역산업의 육성이 불가능해지고, 건설기간 동안의 일시적 호경기로 인해 지역의 경기변동이 심하고, 결국 지역경제 및 지방재정이 전력회사에 종속화돼 원전 증설로 이어지고 있는 것으로 분석하고 있다. 원전리스크가 너무 크고 사고발생 위험성과 더불어 원전 퇴출 위험성도 상존하고 있는 것이 문제라고 분석하고 있다.

?시미즈 학장은 일본의 경우 후쿠시마원전사고 이후 원전 입지 지자체 주민의 고충에 대해서도 기록하고 있다. 그는 원전지역 주민의 경우 사고 발생 리스크에 대한 불안과 함께 피난과 대피시 주민들의 심리적, 윤리적 문제가 크다는 것이다. 그것은 첫째, 피난을 둘러싼 갈등이 있다는 것이다. 가족의 소재 확인이 어려운 경우 혼자만 도피하기도 어렵고, 독거노인의 경우 피난이 사실상 불가능하다. 결국 정부 지시가 없으면 피난하기 어렵기에 당국에 대한 신뢰가 무엇보다 중요하다는 것이다. 둘째, 방사선 허용량이 어느 정도인가 하는 것이다. 실제 허용치는 안전치와 다르기에 원전당국이 말하는 허용치를 그대로 받아들일 수 있는가 하는 문제로 연결된다. 셋째, 농업인이 안고 있는 고뇌는 훨씬 심각하다. 토염된 토양에 작물을 재배해야 할 지 결심이 안 서는데다 농산물 판매가 사실상 불가능해지기 때문이다. 넷째, 지역 이미지 피해와 인권의 문제가 있다. 실제로 후쿠시마원전사고 이후 후쿠시마현 출신이 외지에서 입주를 거부당하는 사례가 빈발했고, 피폭자의 경우 사회적 차별을 받고 있는 것으로 언론에 드러났다는 것이다. 다섯째, 원전사고 현장의 작업종사자 문제도 심각하다. 실제로 사고현장 수습에 누가 투입될 것이며, 그들의 안전을 누가 책임질 것인가 하는 문제가 있다는 것이다. 여섯째, 공식정보를 믿지 않는다는 문제가 있다는 것이다. 특히 후쿠시마원전사고 당일에 TV에서 후쿠시마원전 1호기 원자로 건물이 날아갔는데도 원전당국이 전혀 딴 소리를 하고 있었다는 것이다.

오카다 토모히로, 가와세 미츠요시는 『원자력발전에 의존하지 않는 지역 만들기 전망-가시와자키시의 지역경제와 지자체 재정』(2013)에서 “원전 재가동을 둘러싸고 원전이 없으면 지역경제와 재정이 파탄한다는 것은 거짓”이라며 “가시와자키가리와원전이 입지한 가시와자키시의 지역경제효과를 검증하면 효과는 10%대에 머물고 있다”고 밝혔다. 전원3법교부금은, 지역경제효과가 부족한 것을 보충하며, 그것도 전력소비자의 부담으로 행하고 있는 것에 지나지 않는다는 것이다. 이들은 원전에 의지하지 않아도 지역경제는 재생한다며 원전 입지 주민들이 생명농업 사례를 소개하고 있다.

원전의 입지는 국가적으로 매우 중요한 일인 동시에 지역주민에게는 생존권과 관련이 있다. 원전 의존의 지역경제는 물론 중대사고 발생시 입을 수 있는 천문학적 피해는 정부의 보상·배상으로 불가능하며 오로지 지역주민 또는 국민부담, 더 나아가 후쿠시마핵오염수 해양방류에서 보듯이 전 세계인의 부담으로 전가될 수 있다는 사실을 잊어선 안 된다.

원전 입지 지자체의 지역경제 활성화를 이야기하기 전에 적어도 방사선비상계획구역인 원전 반경 30km 내 광역 지자체 주민들을 위한 ‘방호방재대책’이 수립돼야 한다. 원전 입지 인센티브는 이들 주민들을 위한 실질적 방호방재예산으로 최우선적으로 쓰여야 한다. ※ 국제신문 외부 필진 칼럼은 본지의 편집 방향과 다를 수 있습니다.