15년 만에 개편 불씨 살아났지만 '공약의 벽' 앞에 선 기초연금

하위 70% 수급 기준 계속 논란
2008년 종합운영계획에 '재구조화 추진'
올해 당정 연금 통합 제시했지만 '글쎄'

노인의 날이었던 2일 서울 종로구 탑골공원 주변에서 노인들이 무료급식을 위해 줄을 서고 있다. 뉴시스

국민연금 개혁 논의와 맞물려 기초연금 재편의 불씨도 15년 만에 되살아나고 있다. 정부와 여당이 국민연금과 기초연금의 제도적 통합에 공감대를 형성해서다. 이에 따라 국민 보편적 노후소득 보장이라는 당위론과 국민연금 기금 고갈 및 기초연금 재정 부담이라는 현실론을 절충하기 위해 두 연금의 구조를 조정하는 작업에 어느 때보다 힘이 실릴 전망이다.

다만 이번에도 난관은 '선거'다. 두 연금이 상호보완적으로 통합되려면 기초연금 지급 대상이나 급여액 조정 여지를 열어둬야 할 텐데, 윤석열 대통령의 대선 공약인 기초연금 인상 약속과 표심 향배에 민감할 수밖에 없는 내년 4월 총선이 제도 개편 논의를 제약할 거란 우려가 나온다.

15년 전부터 재구조화 필요성...금액은 계속 늘어

5일 정부와 학계 등에 따르면 국민연금은 납부한 보험료에 따라 연금액이 결정되는 공적연금인 데 비해 기초연금은 기여 여부와 무관하게 저소득층 노후 소득을 재정으로 지원하는 공적부조다. 기초연금제도는 노령수당(1991년)으로 시작해 경로연금(1998년)을 거쳐 2006년 전 국민 국민연금 시대가 열린 이후 사각지대를 메우기 위한 기초노령연금(2008년)으로 변화했다.

이후 2014년 기초연금법이 제정되며 현재의 틀이 갖춰졌다. 당시 1인 가구 기준 월 20만 원이었던 기준연금액은 2018년 25만 원, 2021년 30만 원으로 꾸준히 늘었다. 물가상승률을 반영해 올해는 32만3,180원이 됐고 정부가 투입한 예산은 22조 원 규모다. 수급자는 지난해 말 기준 624만 명(수급률 67.4%)이다.

65세 이상 노인의 70%라는 목표 수급률은 기초노령연금 도입 때부터 15년간 유지되고 있다. 처음 통과된 법령은 소득 하위 60%가 대상이었지만 정치권 합의를 거쳐 하위 70%로 확대됐다. 이후 기초연금 제도 설계를 둘러싼 적절성 논란이 계속됐다. 국민연금과 중복되는 소득 재분배 기능을 기초연금이 전담해 지급 범위를 빈곤층으로 좁히고 급여액을 올려 공적부조로서 실효성을 높여야 한다는 주장이 대표적이다. 기초연금 급여액이 국민연금 최소액과 맞먹어 국민연금 가입 유인을 떨어뜨린다는 지적도 있다. 반대로 한편에서는 기초연금을 모든 노인에게 지급하는 보편적 연금으로 전환해야 한다는 주장이 꾸준히 제기되고 있다.

기초연금 40만 원 인상만 '확정적'

5년 단위로 재정 계산을 거쳐 국민연금 종합운영계획을 수립하는 보건복지부는 2차 종합운영계획(2008년)에 기초연금 성격이 불분명하다는 점을 지적하며 '국민연금과의 역할 설정 및 재구조화 추진'을 과제로 넣었지만 개편 논의는 지지부진했다.

그러다 복지부는 최근 발표한 5차 국민연금 종합운영계획에서 기초연금에 대해 '단계적으로 (40만 원까지) 인상하되 구체적인 인상 시기와 인상 방법은 국민연금 개혁과 연계해 논의한다'고 밝혔다. 윤 대통령의 대선 공약이자 정부 국정과제에 포함된 '40만 원'은 지키되 '국민연금 개혁'이란 단서를 단 셈이다. 국민의힘 유의동 정책위의장은 지난달 31일 원내회의에서 연금개혁 방향으로 국민연금과 기초연금의 점진적 통합 추진을 제시했다. 이에 조규홍 복지부 장관은 이달 2일 연합뉴스TV에 출연해 "(두 연금의) 제도 간 정합성을 높이고 연계해야 한다는 측면에서 동의한다"고 호응했다.

여당이 언급한 '점진적 통합'을 두고는 국민연금 운영방식 전환을 염두에 뒀다는 해석이 나온다. 국민연금에서 재분배 기능을 덜어내고 '낸 만큼 받는' 확정기여형(DC)으로 바꾸지 않는다면 기초연금과의 매끄러운 통합이 어렵기 때문이다.

그러나 연금 운영방식 전환은 그 자체가 논란이고 반론도 강해 내년 4월 총선 전에 논의될 가능성은 크지 않다는 게 중론이다. 복지부 자문기구인 재정계산위원회는 지난달 최종보고서에서 '기초연금 수급 대상 조정 및 소득 하위계층 연금액 인상'이란 문구를 넣어 사실상 기초연금 지급 대상 축소를 제안했지만, 수급자 조정은 노인 표와 직결된 만큼 다뤄질 여지가 없다는 관측이 우세하다. 기초연금 40만 원은 정부가 종합운영계획에 못 박은 데다 야당도 반대할 명분이 없다. 이재명 더불어민주당 대표의 대선 당시 공약도 기초연금 40만 원이었다. 여당이 두 연금의 통합을 언급하면서 '점진적'이라는 표현을 쓴 것은 이런 조건을 두루 감안하며 속도를 조절하겠다는 방침을 내비친 거라는 해석이 나오는 이유다.

김창훈 기자 chkim@hankookilbo.com

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