저출산을 위한 골든타임이 얼마남지 않았다

[유보통합을 말하다] 유보통합을 위한 정부조직법 개정안은 조속히 통과되어야 한다

[김대욱 경상국립대학교 유아교육과 교수]
저출산으로 인한 국가적 위기가 현실적으로 다가오는 가운데 저출산 해법으로 부모들의 양육불안을 해소하는 목적으로 교육부에서 유보통합, 늘봄학교가 추진중이다. 나아가 교육부는 2023년 6월 26일 사교육경감대책을 발표하여 부모들의 사교육에 대한 불안을 낮추고 공교육을 강화하여 교육에 있어서 국가의 책무를 한층 강화하였다. 2022년 출생아가 24만 9천여명으로 줄어들었고, 2023년 출생아가 20만명 정도가 될 것으로 보여 더 이상 육아는 가정의 책임에서 벗어나 국가적 책임으로 전환될 필요성이 대두되고 있다.

출생아 20만 시대는 여태까지 경험해보지 못한 시대이다. 태어나는 아이 한 명 한 명이 국가 경쟁력 차원에서 매우 중요하고 소중하다. 굳이 유치원과 어린이집의 관리체계를 이원화시켜 운영할 필요가 없다. 관리체계를 하나로 일원화시켜 국가 인적자원을 효율성있게 키워낼 필요가 있다. 유보통합을 위해 관리체계 일원화가 꼭 필요한 이유다.

이 글에서는 유보통합을 위한 관리체계 일원화가 어떤 과정을 거쳐왔는지 밝히고, 관리체계 일원화에서 논란이 되는 부분을 짚고, 그 동안 유보통합이 불가했던 이유를 쓰고, 관리체계 일원화를 통한 유보통합의 구현 방안에 대해 다루고자 한다.

먼저, 그동안 유보통합을 위한 관리체계 일원화가 어떠한 과정으로 진행되어왔는지 살펴보도록 한다. 2023년 7월 14일 교육부·보건복지부·시도지사협의회·시도교육감협의회의 수장들이 한 자리에 모여서 유보통합을 위한 관리체계를 교육부와 시도교육청 중심으로 이관한다고 발표하였다. 2023년 7월 28일 교육부에서 유보통합추진위원회가 관리체계 일원화 방안을 추인하였다. 같은 날 국민의힘 당정협의회에서 유보통합을 성공적으로 추진할 수 있는 방안을 협의하였고, 지난 30여 년간 유보통합이 실패해온 이유로 꼽히는 이해당사자들간의 조율을 거친 상향식 방식에서 벗어나 효율적으로 이해관계를 조정하고 추진체계를 구축하기 위한 '관리체계 일원화'를 추진하기로 하였다. 이에 따라, 이태규의원이 '정부조직법'을 일부 개정하기 위한 법률안을 대표 발의하였다.

다음으로, 현재 유보통합을 위한 '정부조직법' 개정안에서 논란이 되고 있는 부분을 짚어본다. 이태규의원이 대표발의한 유보통합을 위한 '정부조직법' 개정안의 핵심내용은 현재 보건복지부가 관장하고 있는 ‘영유아교육 및 보육’을 교육부가 관장하는 것으로 이관하는 것이다. 논란이 되는 부분은 ‘영유아교육 및 보육’을 교육부가 관장한다는 내용이다. 사실, 보육업무는 보건복지부에서 여성부로, 여성부에서 다시 보건복지부로 업무가 이관되어 왔다. 그럴 때마다 '정부조직법'이 개정되어 왔는데, ‘보육’ 업무를 보건복지부가 관장하는 것에서 여성부로 관장하는 것으로, 여성부가 관장하는 것에서 보건복지부로 관장하는 것으로 이관하는 내용이었다. 관계부처가 바뀔 때마다 ‘보육’이란 용어를 사용하여 보육과 관련된 업무 전체를 이관해왔다. 현재, '정부조직법' 개정안에 '영유아교육 및 보육'을 '영유아교육 및 돌봄'으로 변경하여 개정해야 한다는 의견이 있는데, 이럴 경우 보건복지부에서 관장하고 있는 보육 업무 전체가 교육부로 이관될 수 없다. 부처가 바뀔 때마다 보육 업무 전체를 이관해왔는데 보육 업무 일부 혹은 보육 재정 일부만 이관될 수 있는 여지가 생긴다. 다시 말해서, 현재 발의된 유보통합을 위한 '정부조직법' 개정안 중에서 ‘영유아교육 및 보육’을 이관한다는 표현은 전혀 문제가 되지 않는다.

ⓒ아이들이행복한세상

사실, 그동안 유보통합이 실현되지 못했던 가장 큰 이유는 관리체계가 이원화된 상태에서 추진한 점을 꼽을 수 있다. 교육부와 보건복지부가 서로 주도권을 잡으려고 했고, 유보통합의 컨트럴타워가 부재한 가운데 정부부처간의 다툼은 더욱 심화되었다. 유보통합 실행과정에서 유보간의 현장 논쟁을 방치했으며 조정할 의사가 정부부처간에 없었다고 볼 수 있다. 국무조정실에서 교육부와 보건복지부의 조율을 하는 것은 불가능에 가까웠다. 애초부터 유보통합을 실현하려면 교육부나 보건복지부의 한 쪽 사무로 관리체계를 일원화시키지 않으면 가능하지 않았다.

지금까지 실패해왔던 유보통합의 방식은 상향식의 방법이었다. 일선 유아교육현장에서 조율하고 결정하여 도출된 합의안을 정부에 제출하면 정부에서 관계부처간 결정을 내린다는 방식이었다. 하지만, 유치원과 어린이집은 동일한 연령, 비슷한 연령을 교육과 보육하는 공통점이 있지만, 세부적으로 너무나도 많은 차이가 있어서 현장 수준에서 조율은 불가능했다. 정부에서 유보통합을 실행하려고 할 때마다 오히려 현장에서는 유아교육과 보육의 차이가 점차 심화되는 괴리가 나타났다.

유보통합을 위한 시행착오는 지난 30년으로 충분하다. 저출산으로 연간 출생아가 20만명대로 줄어든 가운데 관리체계를 이원화하여 유보가 분리된 상태로 관리한다면 유치원과 어린이집이 공멸의 길로 접어들 뿐 아니라 적게 태어나는 출생아들에 대한 집중적인 지원과 관리가 더욱 어려워지게 될 것이다. 국가적 소멸 위기로 나아갈 수 있다.

관리체계를 이원화한 상태로 유치원 및 어린이집 현장에서 이해당사자들을 대상으로 유보통합을 조율해 온 과정은 30년간 실패했다. 정책은 상향식 방식으로 추진되어야 하는 것이 바람직하지만, 우리는 유보통합을 30년동안이나 추진하면서 계속해서 실패해왔다. 출생아가 20만명 이하로 태어날 것이 우려되는 상황에서 더 이상의 골든타임은 없다. 이제 유보통합을 더 이상 미룰 수 없다. 관리체계 일원화는 유보통합의 첫 단추이다. 첫 단추를 잘 꿰지 않으면 옷을 제대로 입을 수 없다. 관리체계 일원화는 유보통합을 위해 꼭 이뤄내야 할 선제적 과업이다.

그렇다고 수많은 이해당사자들의 쟁점간 협의나 조율없이 진행되어야 하는 것은 아니다. 유보통합을 성공적으로 완수하기 위해서 지난 30년간 실패를 거울삼아 관리체계를 일원화한 후 쟁점 간 협의를 동시에 해나가야 한다. 쟁점간 협의는 상향식 방식으로 전개될 필요가 있다. 하지만, 관리체계를 교육부로 일원화하는 것은 쟁점이 될 수 없다. 유보통합이 진행된 여러나라에서 대부분 교육부로 관리체계가 일원화되어 왔다. 시행착오는 지난 30년간으로 충분하다.

재정적 측면을 고려할 때도 유보통합을 위한 관리체계 일원화가 시급하다. 현재 시도교육감들은 유보통합 실현을 위한 재정에서 지방재정교육 교부금을 활용하는 것에 대해 심각한 우려를 갖고 있다. 전국시도교육감협의회에서 2023년 6월 1일 발표한 유보통합 재정 관련 입장문을 살펴보면, "작년에 이미 대학생 형과 언니들에게 양보했던 초중등 학생들에게 이번에는 또 유치원 동생에게까지 양보하라는 것은 너무 가혹한 일이다"라고 표명하였다. 시도교육감협의회는 초중등학생 형님들에게 줄 돈을 빼서 0~5세 동생들에게 줄 수 없고, 재정확보가 되지 않아 영유아부터 초중등에 이르는 지방 교육재정이 방만하게 운영될 것을 지적하고 있다. 아직까지 관리체계가 이원화되어 있기 때문에 0~5세에 대한 예산 확보가 어렵다는 말이며, 뒤집어 살펴보면 어린이집 사무가 교육부와 시도교육청으로 이관되면 예산 확보를 해야만 한다는 의미이기도 하다. 유치원과 어린이집의 관리체계 일원화를 통해 재정의 일관성있는 운영이 가능해진다.

한편, 관리체계가 일원화되면 유아교육과 영유아보육 예산이 삭감되는 것이 아니다. 현재 교육부와 보건복지부의 영유아교육과 보육 관련 예산이 모두 유지되는 상태로 시도교육청으로 이관된다. 아직까지 시도교육청은 어린이집을 담당하고 있지 않기 때문에 어린이집 사무가 시도교육청의 관리체계 안으로 들어오는 것에 대한 걱정이 크다. 하지만, 유보통합이 된 이후에는 교육부 및 시도교육청에서 0세부터 고등학생에 이르기까지 모든 아이들을 차별없이 책임져야 한다. 유보통합이 실현되고 나면 시도교육청은 오히려 0~2세 영아들을 위해 신설되는 예산을 편성하기 위해 노력할 것이다. 이제라도 '정부조직법' 개정을 통한 관리체계 일원화를 통해 교육적 관점에서 관할 지역의 영유아들을 책임져야 한다.

그렇다고 유보통합에 들어가는 모든 재정을 지방교육재정 교부금에 의존하는 것은 아니다. 국비도 병행하여 증액하여 지원하는 방안이 검토되어야 한다. 국비를 증액하기 위해서라도 관리체계는 일원화되어야 한다. 하나의 정부부처에서 효율성있고 강력하게 업무를 추진해야 저출산 극복을 위해 0~5세 국비 확보가 훨씬 용이할 것으로 기대된다.

지방차원에서도 각 시도교육청에서 유치원과 어린이집을 함께 관할하여 관리한다면 더욱 우수한 영유아교육정책이 만들어질 것으로 기대된다. 유보통합이 추진되지 않았던 상황을 복기하면, 유치원은 공교육을 지향하고 있었고 어린이집은 공보육을 지향하고 있었다. 관리체계의 차이로 인해 한 국가에서 영유아교육의 목적이 달라져왔다. 이제 유보통합을 통해 관리체계를 교육부로 일원화하고 공교육을 지향해나가면 세계와 견줄 수 있는 영유아교육을 실천해나갈 수 있을 것으로 기대된다.

어린이집 또한 장학에 기초하고 교육에 특화된 시도교육청에서 관리해야 현재 갖고 있는 보육의 질을 한층 더 향상시킬 수 있다. 어린이집은 평가인증과 컨설팅으로 인해 과도한 행정업무가 부가되어 온전히 보육업무에 집중하지 못하는 경우가 잦다. 시도교육청에서 교육에 중심을 두고 어린이집도 학교체제 안에서 관리하면 어린이집도 지금보다 더 높은 수준의 영유아교육을 제공할 수 있게 될 것이다.

교육과정에서도 유보통합이 중요하다. 2022 개정 교육과정의 도입과 제3차 유아교육발전 기본계획의 발표로 2025년에 개정될 누리과정에서 유-초 연계, 유-보 연계가 매우 중요해졌다. 관리체계가 일원화되어 0~2세의 관리주체가 교육부가 된다면 제3차 유아교육발전 기본계획에서 제시한 유-보-초 연계가 한결 수월해지며 출생부터 고등학생까지 일관성있고 효과적인 교육과정을 만들어갈 수 있을 것이다.

2022 개정 교육과정의 도입으로 앞으로 지역사회 연계 교육과정이 많이 강조될 것으로 보인다. 지방소멸에 대응하기 위해서라도 지역인재를 양성하여 해당 지역에 정주할 수 있는 여건을 만들어줘야 한다. 애향심을 갖고 지역을 살리는 방안에 대해 함께 고민할 수 있는 인재로 양성하기 위해 지역사회, 지방자치단체와 시도교육청이 함께 머리를 맞대고 고민해야 한다. 유보통합의 사무가 교육부로 일원화되어 어린이집이 시도교육청의 관할에 들어간다면 오히려 시도교육청이 유치원과 어린이집이 지역사회와 함께 상생할 수 있는 방안을 찾아나갈 것이라고 기대한다. 향후 부모들의 참여를 증진시키고 지역사회와 연계한 다양한 특별한 지원정책이 개발될 것이다.

2023년 지금이 유보통합의 골든타임이다. 마지막 골든타임이 될 수도 있다. 이번 기회를 놓치면 유보통합을 위한 기회가 언제 다시 돌아올지 모른다. 유치원과 어린이집의 격차는 더욱 심화될 것이며, 저출산으로 인한 유치원과 어린이집의 폐원이 줄을 잇게 될 수 있다. 유보통합을 통한 유치원과 어린이집의 격차 해소, 지원확대는 저출산이 반등되었을 때를 위한 최소한의 영유아교육 인프라를 살려놓는 길이기도 하다. 이번 회기에 국회에서 유보통합을 위한 '정부조직법' 개정안이 통과되어 유보통합을 위한 주춧돌이 되기를 소망한다.

[김대욱 경상국립대학교 유아교육과 교수]