[천자춘추] 자치단체 기능에 적합한 재정지출 필요

정재진 수원시정연구원 연구위원

우리나라의 행정계층은 중앙-광역-기초 등 3계층이다. 정부 계층 구분은 기능배분에 따른 것이다. 국가와 지방, 광역과 기초는 상호 간의 사무를 주민의 편익 증진과 집행 효과를 고려해 중복되지 않도록 배분해야 한다.

사무배분은 사무 수행에 필요한 재원을 함께 고려해야 한다. 사무는 국가와 지방, 광역과 기초 간 큰 변화가 있지 않았다. 다만 재정은 재정분권을 통해 많은 변화가 있었다. 문재인 정부 때 추진한 재정분권을 통해 지방재정은 약 5조9천억원이 순증됐다. 그 결과 최근 10년(2013∼2023)간 국가재정은 연평균 7.09% 증가했고 지방재정은 연평균 7.92% 늘었다.

수치상으로만 보면 지방재정의 증가가 크다. 그런데 지방은 매년 재정이 부족하다고 한다. 그 이유는 첫째, 중앙정부의 일방적 정책 결정과 이에 따른 지방재정의 부담 증가다. 예를 들면 기초연금, 영유아 보육, 무상급식 등과 같은 정책은 중앙이 결정한 후 지방에 재원 부담을 요구한 사업이다. 둘째, 지방자치법상 명시된 자치단체의 고유 사무 외의 사무를 수행하고자 하는 의지 때문이다. 재정의 비교경쟁이론(yardstick competition)에 따르면 선출직 단체장의 정치적 이해는 지방재정의 경쟁과 파급을 발생시킨다.

우리나라같이 자치단체의 면적이 크지 않은 경우 이웃 자치단체의 성과를 잣대로 소속 단체장을 평가하기 때문에 경쟁과 파급은 더욱 커진다. 예를 들어 무상교복, 안정지원금 등이 대표적이다. 여기에 더해 상급기관의 고유 기능을 하급기관이 수행하고자 할 때 재정지출이 발생한다. 대표적으로 기본소득 시리즈, 지역화폐 등이 이에 해당한다. 이는 국가 수준에서 전 국민을 대상으로 산업의 특성과 미래를 고려해 판단해야 하는 정책이다. 상급기관의 고유 기능을 하급기관이 지원하는 경우 재정 충격은 크지 않다. 반대로 하급기관이 상급기관의 기능을 대체해 수행하고자 할 때는 상급기관으로부터 재정 지원을 거의 받지 못한다.

기초는 광역 대비, 광역은 중앙 대비 탄력적인 재정지출의 법적 근거가 부족하다. 그 결과 조례 수준에서 지원 가능한 현금성 복지를 선호한다. 그러나 현금성 복지는 사무의 경계를 넘어서고, 타 자치단체에 불요불급한 재정지출을 유발해 전체 자치단체의 재정건전성을 악화시킬 수 있다. 또 한번 지출되면 쉽게 종료시키기도 어렵다. 필요사업임에 틀림 없다면 방식을 달리해 재정 부담을 줄일 수 있다.

지방재정이 악화되고 있다. 무스그라베가 1959년 제시한 바와 같이 자치단체별 고유 기능에 적합한 재정지출로 재정건전성을 회복해야 할 시기다.

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