[서초포럼] 도시계획의 시대별 역할과 과제

서울시 인구는 1960년 245만명에서 1980년 836만명을 거쳐 1990년대 초에는 1061만명으로 4.3배 증가했다. 2000년대 들어서는 1000만명 내외를 유지하다가 최근에 945만명으로 감소했다.

인구수 변화에 따라 서울시 도시계획의 역할을 시기별로 구분해 보면 ①기반시설 확충기(1960~1979년) ②도시성장 및 확산기(1980~1999년) ③지속가능 관리기(2000년 이후)로 나눌 수 있다. 기반시설 확충기와 도시성장 및 확산기 도시계획은 첫째 인구증가에 따른 지하철과 간선도로 등 기반시설 확충, 둘째 기타 지역의 난개발은 억제하되 신시가지나 주택개발 사업은 촉진하는 시대적 역할을 충실히 이행해 왔다.

2000년대 이후 지속가능 관리기에 나타난 변화는 1인당 국민소득이 1만1347달러(2000년)에서 3만2600달러(2022년)로 3배 정도로 높아졌고, 첨단지식산업 유치를 위한 국제도시 간 경쟁도 심화되었다. 이와 같은 변화에 따라 도시계획의 새로운 역할과 과제는 세 가지로 요약할 수 있다.

첫째는 기반시설 여건과 정합성을 고려한 용도지역의 고도화이다. 용도지역제는 1970년 중반의 상황에 맞추어 기본 골격이 설정되었기 때문에 그 이후 확충된 지하철과 간선도로 등의 여건과 정합성에 맞지 않게 제2종, 3종 주거지역으로 지정돼 저개발된 곳이 많이 있다. 지하철 역세권의 경우에는 '역세권 활성화사업'이라는 제도를 통해 역세권과의 거리 등 일정 요건을 갖춘 부지는 일반상업지역(심의를 통해 중심상업지역)으로 상향해 주고, 용도 상향에 따른 용적률 증가의 2분의 1은 공공성 확보를 위한 공공시설로 기부채납하는 제도를 이미 시행하고 있지만, 간선도로변은 아직 용도지역 상향을 위한 사업제도가 없다.

간선도로변 토지 중 일정 조건을 갖춘 부지는 준주거지역이나 근린상업지역까지 상향해 주는 '간선도로변 활성화사업'의 도입 검토가 필요하다. 이때에도 용도 상향에 따른 개발이익의 절반은 공공기여를 하도록 유도할 수 있다.

둘째는 시민의 생활공간인 공공공간의 수준을 높일 필요가 있다. 2000년대 이후 소득수준 향상으로 민간영역의 주거와 상업공간의 수준은 선진국 수준으로 향상됐지만 공공공간은 이에 미치지 못하고 있다. 선진국에서는 도시공원, 문화복지시설 등 공공공간 조성 및 운영 수준을 높이기 위해 민간부문의 재원과 역량을 활용하는 제도를 만들어 적극 활용하고 있다.

예컨대 일본에서는 도시공원에 민간의 카페와 레스토랑 등 수익시설 설치를 허용하고, 그 수익으로 공원 유지·관리 및 시민 프로그램 운영을 맡겨 시민의 높은 호응을 얻고 있다. 인구 5만명의 다케오 시의 경우에는 재정위기로 시립도서관의 원활한 운영이 어려워지자 민간회사인 쓰타야 서점에 위탁운영을 맡겼다. 쓰타야 서점은 도서관에 스타벅스와 서점 등 수익시설을 유치하고, 저녁이나 주말 시간에 시민이 이용할 수 있는 다양한 교육 프로그램을 제공했다. 이를 통해 공공은 운영관리 예산을 절약했고, 시민은 도서관 이용 만족도가 높아짐은 물론 소도시인 다케오의 거주 만족도까지 높아졌다는 평을 받고 있다.

셋째는 주요 도시지역의 적극적 고밀복합화 전략이다. 선진국은 철도역세권이나 주요 거점지역 개발 시 적극적으로 고밀복합화와 디자인 혁신을 추진, 시대 변화에 맞는 새로운 수요를 담아내는 장소를 만들어 가고 있다. 이 주제에 관해서는 다음번 칼럼에서 자세히 다루고자 한다.

도시는 살아있는 생명체와 같아서 도시에 대한 시민의 요구는 시대 변화에 따라 지속적으로 변화하고 있다. 이에 따라서 도시계획도 새로운 시대적 과제에 맞추어 변화하고 혁신할 때 도시의 지속적인 성장과 경쟁력을 담보할 수 있다.

구자훈 한양대 도시대학원 교수