‘대북전단 살포 금지법’ 위헌…헌재 “표현의 자유 침해 지나쳐”

7대2 위헌 결정…시행 2년6개월 만에 효력 상실
“입법 목적 정당하지만 과잉금지 원칙에 위배”

2021년 7월28일 경기도 파주시 통일대교 남단에서 대북전단 살포를 반대하는 플래카드가 걸려 있다. 연합뉴스

북한과의 접경지역에서 대북전단 살포 행위를 규제하는 ‘남북관계 발전에 관한 법률 일부 개정안’(이른바 대북전단살포금지법)이 헌법에 어긋난다는 헌법재판소 결정이 나왔다. 이로써 대북전단살포금지법은 시행 약 2년 6개월 만에 효력을 잃게 됐다.

헌재는 26일 남북관계발전법 일부 개정안 위헌 확인 사건에서 재판관 7대2 의견으로 ‘위헌’ 결정을 내렸다. 이날 위헌 심판대에 오른 조항은 남북관계발전법 24조 1항 3호(북한 접경지역에서 전단 살포 금지)와 25조 일부(3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금)다.

헌재는 “국민의 생명·신체 안전을 보장하고 남북 간 긴장을 완화하며 평화통일을 지향해야 하는 국가 책무를 달성하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하다”면서도 “제한되는 표현의 내용이 매우 광범위하고 최후의 수단이 돼야 할 국가형벌권까지 동원해 표현의 자유를 지나치게 제한한다”고 판단했다. 대북전단 살포 처벌 외에도 경찰의 개입이나 전단 살포 사전 신고제 도입 등 “덜 침익적인 수단”이 있음에도 처벌해 ‘과잉금지원칙’을 위반했다는 것이다.

같은 위헌 의견을 낸 재판관들 사이에서도 ‘책임주의 원칙’을 두고는 의견이 갈렸다. 이은애·이종석·이영진·김형두 헌법재판관은 “국민의 생명·신체에 대한 위해는 전적으로 북한의 도발로 초래된다는 점을 고려하면 이 조항은 책임을 전단 살포 행위자에 전가하는 것”이라며 ‘책임주의 원칙’에 어긋난다고 봤다. 다만 유남석·이미선·정정미 재판관은 “죄가 성립하려면 전단 등 살포 행위로 인해 국민의 생명·신체에 위해를 끼친다는 점에 대한 고의가 있어야 한다”며 책임주의 원칙 위반에 문제가 없다고 판단했다.

국회에 ‘접경지역 주민의 안전보장’이라는 애초 입법목적을 달성하기 위한 조처도 당부했다. 헌재는 “입법자는 향후 전단 등 살포가 이루어지는 양상을 고찰하여 접경지역 주민의 안전보장을 위한 경찰 등의 대응 조치가 용이하게 이루어질 수 있도록 하기 위하여 전단 등 살포 이전에 관계 기관에 대한 신고 의무를 부과하는 등의 입법적 조치를 고려할 필요가 있다”고 밝혔다.

2020년 6월17일 서울역 대합실에서 시민들이 북한의 개성 남북공동연락사무소 청사 폭파 관련 뉴스를 듣고 있다. 연합뉴스

이날 대북전단살포금지법이 위헌이 아니라는 반대의견도 나왔다. 김기영·문형배 헌법재판관은 “국가형벌권 행사가 최후수단으로써 필요 최소한에 그쳐야 한다는 점에 동의하지만 ‘접경지역 주민의 생명과 신체의 안전’이라는 중요한 법익의 침해·위험을 동등한 정도로 방지하면서도 덜 침해적인 대안을 찾을 수 있는지 의문”이라고 했다.

대북전단살포금지법은 지난 2020년 6월 탈북민 단체의 대북 전단 살포로 북한이 개성 남북공동연락사무소를 전격 폭파하는 등 남북관계가 악화한 뒤 발의됐다. 이전까지는 대북전단을 ‘남북교류협력법’ ‘항공안전법’ ‘공유수면법’ 등으로 규율해 법적 정당성 논란이 적지 않았는데, 국내 법률 가운데 처음으로 ‘대북전단 살포’를 위법 행위로 규정하고 처벌 조항도 갖춘 것이었다. “2018년 5월1일부터 군사분계선 일대 확성기 방송과 전단살포를 비롯한 모든 적대행위 중지, 그 수단 철폐”를 약속했던 4·27 판문점선언 2조1항의 법적 이행이기도 했다.

북한이 2020년 6월16일 오후 2시 50분경 남북공동연락사무소를 폭파했다고 조선중앙통신이 다음날인 17일 보도했다. 조선중앙통신

당시 국민의힘과 대북전단을 살포해온 일부 탈북민 단체 등은 이를 ‘김여정(북한 노동당 제1부부장) 하명법’이라고 거세게 비판했다. 북한동포직접돕기운동·큰샘·물망초 등 북한인권단체 27곳과 박상학 자유북한운동연합 대표는 이 조항이 표현의 자유를 지나치게 제한한다며 같은 해 12월 헌법소원을 제기했다.

이지혜 기자 godot@hani.co.kr