비과세·감면 대수술한다던 심층평가제, 도입 후 9년간 2건밖에 못 없애

[해묵은 비과세·감면에 멍드는 재정②]
선거에 연장 반복…유명무실 심층평가에 감면액 ‘쑥’
역진적 카드 소득공제 …농림어업 면세유 형평 논란도
"개별세법 상시화·재정지출 전환…기준 구체화해야"

[세종=이데일리 이지은 기자] 흔히 ‘숨은 보조금’으로 불리는 비과세·감면의 법정용어는 조세지출이다. 조세수입 감소가 곧 재정지출이기 때문이다. 이 제도는 정부의 직접적 재정지출에 비해 시장 개입 강도가 낮으면서도 경제 전반에 긍정적 영향을 미치는 효과를 갖는다는 평가를 받는다.

하지만 한번 특례를 신설하면 정치 도구화해 영구· 기득권화하는 경향을 보인다는 점이 문제다. 정부가 건드릴 수 없는 성역이 돼 폐기하기 어려워지기 때문이다. 정부와 국회가 여론 눈치를 보며 ‘묻지마 연장’을 거듭하면서 재정건전성도 위협받고 있다. 국세수입이 계속 줄어드는 상황에서 내년 비과세·감면 등으로 깎아주는 국세감면액은 77조원을 넘어 역대 최대치를 기록할 전망이다.

◇선거 앞두고 연장 반복…유명무실 심층평가에 감면액 ‘쑥’

25일 이데일리가 기획재정부의 ‘2023년 세법개정안’을 분석한 결과, 올해 종료되는 조세지출 제도 71개 중 65개(91.5%)의 일몰이 연장된 것으로 집계됐다. 이중 47개는 대체되거나 폐지될 가능성이 있는 ‘적극적 관리 대상’이었다. 올해 조세지출 종료 비율은 고작 8.5%에 불과했다.

문제는 이 같은 조세지출 연장이 해마다 반복되고 있다는 점이다. 국회 기획재정위원회 소속 홍성국 더불어민주당 의원이 최근 5년 간 조세지출예산서를 분석한 결과를 보면 올해 일몰 연장을 결정한 65개 세목의 평균 제도 유지 기간은 23년 1개월에 달했다.

보수, 진보를 막론하고 역대 정부에서 선거를 의식해 정비 대상에 포함됐던 특례들을 관례처럼 늘려온 결과다. 실제로 대통령 선거를 1년 앞뒀던 2016년과 2021년의 조세지출 종료율은 14.3%, 10.5%였다. 한 해전과 비교해 각각 4.7%포인트, 8.0%포인트 급감한 수치로, 대선을 앞두고 표(票)를 의식한 정치적 판단이 작용한 것으로 해석된다.

정부는 국세감면율 관리 차원에서 비과세·감면 제도 중 정책 목적이 달성됐거나 실효성이 없는 제도는 폐지하겠다며 지난 2015년부터 조세특례 심층평가 제도를 운영하고 있다. 하지만 폐지 의견이 인용된 건 고작 2건(2015년)에 불과해 유명무실하다는 지적이 나온다.

국회예산정책처는 “조세특례 심층평가 결과 대부분 일몰 연장으로 귀결되거나, 부정적 평가 의견 제시에도 불구하고 일몰 연장으로 세법 개정안에 반영되고 있다”면서 “조세지출 정비·효율화라는 당초 제도 도입 취지에 부합하지 못하는 것”이라고 평가했다.

이번에 연장된 65개의 올해 감면액은 추정 곤란 항목을 제외해도 13조6000억원에 달하는 것으로 추정된다. 올해 전체 국세감면액(69조3000억원)의 약 20% 비중이다. 올해 역대 최대 규모의 ‘세수 펑크’에도 국세감면율은 15.9%로 법정한도(14.3%)를 넘겼다.

◇카드 소득공제 역진성 지적 …농림어업 면세유 형평 논란도

‘2024년 조세지출예산서’를 봐도 관례처럼 일몰이 연장된 조세지출 항목들이 다수 눈에 띈다. ‘신용카드 사용금액에 대한 소득공제’의 경우 10번이나 일몰 시한을 늘렸다. 지난 1999년 도입돼 신용거래 정착과 자영업자의 과표 양성화라는 정책 목표를 달성했지만, 지난해 일몰을 앞두고 2025년까지 3년 더 연장하기로 결정됐다. 올해는 대중교통 이용, 문화비, 전통시장 지출에 대한 추가 공제를 포함해 연말까지 확대 시행한다.

한국은행에 따르면 2021년 신용카드·체크카드의 지출액 비중은 58.3%로, 현금(21.6%)보다 3배 가량 많다. 오문성 한양여대 세무회계과 교수는 “소기의 목적을 달성한 제도를 없애지 못하는 건 정치적인 판단”이라며 “지금껏 해왔다는 이유로 정책 목표 달성 후에도 조세지출을 연장하다보면 재정 운영이 방만해질 수 있다”고 지적했다.

총 급여의 25% 이상을 신용카드로 지출한 근로소득자에게만 혜택이 적용된다는 점에서 조세 형평성과 역진성 문제도 제기된다. 이상민 나라살림연구소 선임연구위원은 “자영업자, 프리랜서 등 안정적 근로소득이 존재하지 않는 서민들은 대상이 아니다”면서 “근로소득세를 내지 않는 하위 35%의 감세 혜택은 0원이며, 고소득층일수록 유리한 제도”라고 말했다.

영세한 농림어업인들을 지원하려는 취지로 1972년 도입한 ‘농림어업용 석유류 간접세 면세제도’는 1998년 조특법 개편 이후 7차례나 연장됐다. 올해 조세특례 심층평가를 진행한 조세재정연구원은 “제도의 효과성이 뚜렷하지 않다”며 “고유가 상황이 제도를 유지하는 주된 이유라면 농림어가와 비농림어가간의 형평성 문제가 있다”고 짚었다.

탄소중립 정책과도 어긋난다는 지적이 많지만, 선거철이면 농어촌 지역구 국회의원들로부터 일몰 연장을 담은 조특법 개정안이 어김없이 등장하고 있다. 20일 국회의안정보 시스템에 따르면 올해 여야 의원들이 이와 관련해 발의한 개정안만 11건이다. 이밖에 △일반택시 운송사업자의 부가가치세 납부세액 경감 △농업협동조합중앙회·수산업협동조합중앙회의 협의 분할 등에 대한 과세특례도 꾸준히 일몰이 연장되는 대표적 조세지출 항목이다.

“개별 세법 상시화·재정지출 전환…선정 기준 구체화해야”

전문가들은 ‘넓은 세원 낮은 세율’이라는 조세 원칙 하에 감면 규모를 축소해나가야 한다고 입을 모은다. 조세지출을 연장하더라도 기간을 축소하는 방식으로 진행하고, 필수적인 감면 항목들은 개별 세법으로 상시화할 필요가 있다는 지적이다.

김성화 한국조세연구소 사법정책연구원 조사위원은 “조세지출은 특정 납세자에 세제 혜택을 주기 위한 세제의 형평성과 중립성을 훼손할 수 있고, 세제의 소득 재분배 효과를 약화하는 방향으로 작용한다”며 “추가적 세입 보충이 현실적으로 용이하지 않기 때문에 다소 제한적으로 운영될 필요가 있다”고 설명했다.

이상민 선임연구위원은 “재정지출로 동일한 목적을 달성할 수 있다면 조세지출 대신 재정지출로 전환하는 것이 더 효율적이다”고 제언했다. 도서, 공연 등에 대한 신용카드 소득공제율을 확대하는 대신 저소득층에 바우처 형태로 지급하는 식이다.

조세지출 전반을 손봐야 한다는 의견도 나온다. 국회입법조사처는 “정부는 조세지출 대상 항목의 선정 기준을 구체적으로 법령을 제정해야 한다”며 “지금처럼 기재부 담당자들의 재량에 의해 포함 여부가 결정돼선 안되며, 세법 전체를 대상으로 대대적으로 조사하고 관리 대상을 명확히 해야 한다”고 강조했다.

이지은 (jeanlee@edaily.co.kr)