윤석열 정부의 나라살림이 ‘역대급’으로 두려운 까닭
‘재정을 이해하고 판독할 수 있는 사람은 국가의 운명을 해명할 수 있다’는 말이 있다. 경제학자 조지프 슘페터가 한 말이다. 나라가 돈을 걷고(세입), 돈을 쓰는(지출) 재정정책에는 그 정부가 지닌 내밀한 속성과 실력이 드러난다.
윤석열 정부의 나라살림에는 ‘역대급’이라는 수식어가 따라붙는다. 세금은 안 들어오고, 지출은 기록적으로 조금 늘렸다. 정부가 8월29일 내년도 예산안을 발표했다. 올해보다 2.8% 증가했는데 2005년 재정통계를 정비한 이후 최저치다. 윤 대통령은 이날 국무회의에서 “우리 정부는 전 정부가 푹 빠졌던 ‘재정 만능주의’를 단호히 배격하고, 건전재정 기조로 확실히 전환했다”라고 자찬했다. 과연 그럴까? 대통령의 말처럼 정부는 국가재정을 안정적으로 운영하고 있을까? 2년 차에 접어든 윤석열 정부의 나라살림을 면밀하게 뜯어보았다.
■ ‘2024 예산안’이 의미하는 것
8월29일 기획재정부가 발표한 2024년 정부 예산안은 총 656조9000억원이다. 올해 638조7000억원에서 18조2000억원이 늘어났다. 증가율 2.8%로 역대급 짠물 예산이다(〈그림 1〉 참조). 2005년 재정통계가 정비된 이후 정부 총지출은 연평균 약 6%, 보수 정권에서도 5%가량 증가해왔다. 정부가 제출한 예산안은 국회 심의를 거쳐 12월 중 확정된다.
정부가 내년도 예산을 긴축적으로 편성하리라는 것은 어느 정도 예상돼왔다. 6월28일 국가재정전략회의가 시그널이었다. 이 회의에서 윤석열 대통령은 “예산을 얼마나 많이 합리화하고 줄였는지에 따라 각 부처의 혁신 마인드가 평가될 것”이라고 말했다. 회의 직후 기획재정부(기재부)는 각 부처에서 예산을 담당하는 기획조정실장들을 소집해 7월3일까지 내년 예산을 다시 제출하라고 요구했다.
본래 정부의 예산편성에는 일정한 스케줄이 있다. 기재부는 매년 3월31일까지 부처별 예산 한도액 등이 담긴 ‘예산안 편성지침’을 각 부처에 보낸다. 각 부처는 이 지침에 따라 ‘예산요구서’를 작성해 5월31일까지 기재부에 제출한다. 기재부는 부처에서 올라온 ‘예산요구서’를 심사·반영해 대략 8월 말, 다음 해의 정부 예산안을 완성한다. 그런데 올해는 6월28일 국가재정전략회의의 대통령 지시를 기점으로 각 부처가 촉박한 시일 동안 예산안을 다시 짜게 된 것이다. 그 배경에 상반기 이미 38조원에 달했던 세수 결손이 꼽힌다.
2024년 예산안이 통과된 8월28일 국무회의에서 윤 대통령은 전 정권과 차별성을 여러 차례 부각했다. “재정 만능주의”에 빠져 “방만한 재정 운영”을 했던 지난 정부와 달리, 총선을 앞두고 있음에도 돈을 풀지 않고 “건전재정 기조”를 지키기 위해 허리띠를 졸라맸다는 것이다. 기재부의 예산안 홍보 문구에 따르면, “알뜰 재정, 살뜰 민생”이다.
문재인 정부에서 지출 규모가 가파르게 늘어난 것은 사실이다. 〈그림 2〉는 최근 10년간 예산안으로 편성되었던 정부의 총지출 추이다(추가경정예산(추경)으로 증액된 예산은 포함되지 않았다). 2016년까지 대략 국내총생산(GDP)의 21% 수준이던 정부 예산은 문재인 정권을 거치며 28%대로 올라간다. 다만 코로나19 팬데믹으로 한국뿐만 아니라 전 세계 정부가 재정을 푸는 시기였고, 고령화가 심화됨에 따라 기초연금처럼 시간이 갈수록 저절로 더 많이 늘어나는 예산이 있다는 점을 고려해야 한다.
윤 대통령은 이번 예산안이 지난 정권과는 다르다는 점을 강조하지만 여기에는 중요한 질문이 하나 빠져 있다. 단순히 지난 정부와 반대로 가겠다는 것은 정책적 판단의 근거가 될 수 없다. ‘지금이 재정 운영을 긴축적인 기조로 돌리기에 알맞은 타이밍인가’를 따져봐야 한다.
■ 사라진 ‘경제안정화’ 역할
GDP 갭이라는 개념이 있다. ‘실질성장률’에서 ‘잠재성장률’을 뺀 값이다(GDP 갭=실질성장률-잠재성장률). 잠재성장률은 한 나라의 경제가 보유한 자본·노동력·자원 등 생산요소를 사용해 물가상승 없이 이룰 수 있는 경제성장률 추정치를 말한다. 그 나라 경제가 발휘할 수 있는 최대치의 실력인 셈이다. 실질성장률이 잠재성장률에 미치지 못하면 GDP 갭은 마이너스로 계산된다. 경기침체다. 반대로 실질성장률이 잠재성장률을 뛰어넘으면 GDP 갭은 플러스가 된다. 경기호황이다.
한국은행이 발표한 8월 예측에 따르면, 올해 한국의 경제성장률은 1.4%로 추정된다. 잠재성장률보다 낮아서 GDP 갭은 마이너스이다. 국제통화기금(IMF)은 지난 4월 세계경제전망을 발표하며 2023년 한국의 GDP 갭을 -0.78%로 추정했다. IMF는 내년에도 한국 GDP 갭이 마이너스(-0.54%)이리라 추정했다. 대외 여건 악화 등으로 한국 경제가 제 실력을 발휘하지 못하고 침체기를 걷고 있는 것이다.
GDP 갭이 마이너스(경기침체)면 정부는 대체로 지출을 늘린다. 반면 GDP 갭이 플러스로 경기과열이 우려되면 긴축적인 재정정책을 펼친다. 자본주의 시장경제는 장기적인 추세선(잠재성장률)을 중심으로 등락을 반복한다. 경기가 나빠지면 ‘부스트업’하고, 과열되면 ‘쿨링다운’시키는 ‘경제안정화’는 재정의 기본적인 역할이다. 국회 예산정책처가 펴낸 가이드북에서도 재정의 기능을 ‘자원배분(효율성)’ ‘소득분배(형평성)’ ‘경제안정 및 성장(경기조절)’ 세 가지로 구분한다.
윤석열 정부의 재정정책은 정반대로 가고 있다. 내년 한국의 실질 경제성장률(2.4% 예상)에 물가상승률을 더한 명목성장률은 약 4.9%로 전망된다. 2024년 예산안 증가율(2.8%)은 국내총생산(GDP)이 늘어나는 것보다도 적으니 확연한 긴축재정이다. 윤 대통령과 현 정부의 경제 관료들은 경기회복과 성장은 민간의 역할이라며 정부의 인위적인 경기부양에 대해 줄곧 부정적 인식을 드러냈다.
“우리 정부는 경제 체질을 시장 중심, 민간 주도로 바꿔 민간이 더 활발하게 투자하고 지출하고 일자리를 만들어내는 데 역점을 둘 것이다(8월28일 국무회의, 윤석열 대통령).” “빚내서 재정지출을 늘려서 성장하는 것이 아니고 결국은 민간이 주도하고 시장이 회복의 중심이어야 한다(9월3일 KBS 〈일요진단 라이브〉, 추경호 기획재정부 장관).”
원론적으로는 맞는 얘기다. 보수 정권인 현 정부의 국정철학이라고 볼 수 있다. 그러나 현실에 대입해보면 정부는 지금 경기 상황을 지켜볼 뿐 아무것도 하지 않겠다는 소리로도 해석된다. 이는 수치가 말해준다. 9월4일 한국은행 발표에 따르면, 국내총생산(GDP) 성장률에서 정부 기여도는 1분기 -0.3%포인트, 2분기 -0.5%포인트로 상반기 내내 마이너스였다. 조금 거칠게 표현하면 민간에서 만들어낸 경제성장률을 정부가 갉아먹었다는 뜻이다.
류덕현 중앙대 교수(경제학)는 정부가 1.4%라는 올해 경제성장률을 너무 당연시한다고 말했다. 지난 30년간 올해보다 경제성장률이 낮은 해는 외환위기였던 1998년(-5.1%), 글로벌 금융위기가 덮친 2009년(0.8%), 코로나19 유행 시기였던 2020년(-0.7%)뿐이다(〈그림 3〉 참조).
“2008년 금융위기 이후 경제가 완전히 회복되지 않은 상태에서 이탈리아, 그리스 등 남부 유럽 국가들이 재정건전화를 위해 긴축적인 수단을 쓰다가 국가 경제가 휘청했다. 한국은 2021년 경제성장률이 4%를 넘고, 지난해도 2.6%를 기록해 코로나19 위기에서 충분히 회복된 줄 알았는데 올해 1.4%로 떨어졌다. 잠재성장률보다 실질성장률이 낮은 국면에서 긴축재정으로 가면 경제가 더 가라앉고 악순환으로 이어질 수 있다. 우려스러운 지점이다.”
■ 세금이 안 걷힌다
긴축예산의 바탕에는 역대급 '세수 펑크'가 깔려 있다. 올해 세금이 안 걷혀도 너무 안 걷히고 있다. 기획재정부는 올해 총국세 수입을 400조5000억원으로 잡았다. 7월까지 들어온 세금은 217조6000억원이다. 1년 동안 걷어야 할 목표에서 실제 얼마나 걷었는지를 나타내는 세수 진도율은 54.3%이다. 매우 부진한 수치이다. 최근 5년간 7월 세수 진도율은 평균 64.8%였다.
지난해 동월 대비 43조4000억원이 덜 들어왔다(〈그림 4〉 참조). 국세에서 차지하는 비중이 가장 큰 3대 세목인 소득세·법인세·부가가치세 모두 기록적으로 저조하다.
큰 폭의 세수 결손이 기정사실화 되자 9월18일 기재부는 올해 국세 수입 재추계 결과를 발표했다. 당초 걷으려 했던 세금(400.5조원)보다 약 59조원이 덜 걷혀 올해 세수는 341.4조원에 그칠 것으로 추정된다. 나라 곳간에서 무려 14%가 비는 것이다. 기재부는 세계잉여금, 기금 여유재원 등을 활용해 세수 부족에 대응할 예정이라고 밝혔다. ‘통상적인 불용’도 고려하고 있다고 했다. ‘불용’은 2023년 정부지출로 잡혀 있는 예산 가운데 일부를 쓰지 않겠다는 뜻이다.
지난해 윤석열 정부가 집권하고 단행한 감세정책 때문에 세금이 덜 걷힌다고 생각할 수 있지만 아직은 그 영향이 크지 않다. 대규모 감세가 집중된 세목은 기업에서 걷는 법인세(1% 인하)인데, 이는 2023년 수익부터 적용되기 때문에 본격적인 감세는 2024년부터라고 할 수 있다.
올해 세수 부진의 가장 큰 원인으로 경기침체가 지목된다. 지난해 세입 예산안 편성 당시 정부는 2023년 실질 경제성장률을 2.4%로 전망했다. 실제 올해 경제성장률 1.4%와 1%포인트나 차이 난다. 일차적으로 기재부 세제실에서 올해 세수 추계를 잘못한 것이 59조원에 달하는 세입 오차를 불러온 발단이 되었다.
이처럼 세수가 부족할 때 정부가 택할 수 있는 수단이 ‘추경’이다. 보수 정권도 마찬가지였다. 2013년 이명박 정부에서 정권을 넘겨받은 박근혜 정부는 이전 정부의 대대적인 감세 여파로 세금이 잘 걷히지 않았다. 박근혜 정부는 그해 총수입(세금) 금액은 낮춰 잡고, 이를 일정 부분 메우기 위해 국채를 발행하는 추경을 국회에 제출했다. 추경은 국회에서 의결한 본예산을 변경하는 것이기 때문에 국회의 심의를 받아야 한다.
윤석열 정부는, 추경과 추가 국채 발행은 없다는 입장을 고수하고 있다. 윤 대통령은 8월29일 국무회의에서도 “국채 발행을 통한 지출 확대는 미래세대에게 재정 부담을 떠넘기고, 국가신인도 하락으로 기업활동과 민생경제 전반에 어려움을 가중시킬 것”이라며 날을 세웠다. 나랏빚을 늘리지 않겠다는 대통령의 말은 타당해 보이지만, 재정정책의 주요 수단인 추경과 국채 발행을 원천 배제해버린다는 점에서 국가경제 운영의 불안정성을 키울 수 있다. 정부가 추경을 하지 않으면서 역대급 세수 결손에 대해 국회가 행정부에 책임을 물을 방법도 당분간은 요원해졌다.
■ 빈 곳간은 ‘급전’으로 채운다?
세수는 부족하고, 국채도 발행하지 않는데 올해 정부가 쓰는 돈은 어디서 나오는 걸까? 이런 의구심 끝에 우석진 명지대 교수(경제학)가 찾아낸 것이 ‘한국은행(한은) 일시차입금’이다. 한은 차입은 한도가 50조원이며 10~13일짜리 초단기 대출이다. 정부는 올해 상반기 한은에서 일시차입금을 빌렸다 갚기를 반복하며 일종의 마이너스 통장처럼 빈번하게 사용한 것으로 보인다.
기재부가 올해 8월까지 한국은행에서 빌린 차입금 누적 액수는 113조6000억원이다. 다른 정부에서도 단기적으로 필요한 금액을 조달하기 위해 한은 차입을 이용했지만 이 정도 수준은 아니었다. 2022년 한 해 동안 이용한 한은 차입 누적금은 34조2000억원에 그쳤다. 코로나19 유행으로 정부지출이 늘었던 2020년에는 102조9000억원으로 평년보다 많았지만, 올해 8월 누적액은 이미 이를 상회한다. 정부가 한은 ‘급전’을 당겨쓰며 생긴 이자 부담은 8월 말 기준 1492억원으로 집계된다.
한은 차입은 말잔(월말 잔액)만 공개되기 때문에 그사이 대출금을 갚으면 얼마를 빌렸는지 당장은 알 수 없다. 국가채무 지표에도 잡히지 않는다. 정부가 ‘꼼수’로 재정을 운용하고 있다는 지적이 나오는 이유다.
■ ‘건전재정’이라는 간판 뒤에는···
윤석열 정부는 ‘재정건전성’을 나라살림의 제1원칙처럼 내세우고 있다. 그러나 세수 기반을 적극적으로 확보해 나라 곳간을 튼튼하게 하려는 움직임은 찾아보기 힘들다.
8월29일 기재부가 발표한 2024년 예상 국세 수입은 367조4000억원이다. 올해 잡혔던 세수(400.5조원)보다는 당연히 적고, 2022년 세수(395.9조원)와 비교해도 줄었다.법인세 등 대규모 감세가 본격화됨에 따라 2024년 조세부담률은 20.9%까지 낮아진다. 조세부담률은 국민총생산에서 얼마만큼을 세금으로 부담하는지 나타내는 지표다. 한국의 조세부담률은 OECD 평균(25%)에 비해 낮은 편이다. 문재인 정부 시절 약 23%까지 늘어났지만 이번 정부 들어 다시 떨어진 것이다.
2024년 예정된 ‘조세지출’도 건전재정과는 거리가 멀다. 조세지출은 비과세, 세액공제·감면, 소득공제 등 면세 제도를 뜻하는데 정부가 실제 지출을 하는 건 아니지만 세금을 덜 걷어 보조금을 지급하는 것 같은 효과가 있기 때문에 지출이라는 명칭이 붙었다. 반도체 등 국가전략기술 투자에 대한 세액을 공제해주는 ‘K칩스법’이나 근로장려세제 등도 조세지출이다.
조세지출로 내년 정부가 깎아주는 국세 감면액은 77조원으로 사상 최대이다. 2024년 들어올 국세 수입 총액의 16.3%에 달한다. 조세지출(국세감면율)의 2024년 법정 한도는 14%인데 이를 2.3%포인트나 초과했다. 법정 한도를 지키지 않아도 별다른 제재가 없지만 매해 국세감면율은 통상적으로 이 법정 한도 아래에 머물렀다.
윤석열 정부의 나라살림에 대한 총평을 묻자 우석진 교수는 “혼돈의 도가니”라고 답했다. 정부는 상반기 경기가 어려워도 하반기로 갈수록 회복될 것이라는 '상저하고' 전망을 고수하지만 반등 기미는 아직 보이지 않는다. 8월24일 한국은행은 상저하고 기조는 유지되리라 예상하면서도 내년 경제성장률 전망치를 2.2%로 0.1%포인트 낮춰 잡았다. 현대경제연구원은 9월3일 ‘상저하고 가능성 제고를 위한 경기회복 모멘텀 확보 절실’이라는 보고서를 펴내며 L자형 장기 침체 시나리오의 가능성을 언급했다.
국채 발행과 선을 긋고, 세금을 줄이며 스스로 재정정책의 손발을 묶은 윤석열 정부 앞에 놓인 현실이 녹록지 않다.
김연희 기자 uni@sisain.co.kr
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