[기고]지자체-교육청 예산 불균형, 재정 스와프가 답이다

김현기 서울시의회 의장

1990년대 말 한국 경제는 국제통화기금(IMF) 외환위기를 맞아 끝없는 불황의 늪으로 빠져들었다. 그러나 세계 경제의 지축을 뒤흔든 2008년 글로벌 금융위기의 대응 상황은 달랐다. 한국 금융시장은 빠르게 안정세를 찾아갔고 민생경제의 혼란 역시 상대적으로 적었다. IMF 외환위기와 글로벌 금융위기, 위기의 강도는 크게 다르지 않았지만, 파장은 달랐던 이유는 무엇일까. 변수는 '달러 비상금'이었다.

IMF 외환위기에서는 한·미 양국의 통화 비상금을 교환하는 '통화스와프'가 작동하지 않았던 반면, 글로벌 금융위기 때는 미국 중앙은행인 연방준비제도와 체결한 300억 달러의 통화스와프 협정이 적시에 가동됐다. 스와프 협정에 따라 한국은행으로 수혈된 미국의 달러 비상금은 한국의 금융시장이 달러 고갈로 인해 더 큰 위기로 빠지는 것을 막는 방파제가 되어 준 것이다.

이 역사적 경험은 지방재정이 국가 위기의 새로운 위협요인으로 부상한 오늘날에도 중요한 시사점을 준다. 가장 강력한 구조조정 대상으로 지목받고 있는 '지방교육재정교부금'이라는 비상금을 스와프해 위기의 지방재정, 그 출구를 찾아보자는 발상이 그것이다.

학교는 현재 돈 쓰기 경쟁이 한창이다. 정부가 걷는 내국세의 20.79%를 교육청에 자동 배정하는 경직된 지방재정교부금 구조 때문이다. 지방재정교부금은 한국이 인구 팽창의 절정기였던 1971년에 만들어진 제도다. 내 배는 곯아도 아이들 교육은 아껴선 안 된다는 사회적 합의 아래 만들어졌다.

문제는 저출생으로 학령인구는 거의 반토막 난 지금도 교부금 비율은 그대로라는 데 있다. 이 교육청의 재원과 지출의 비대칭은 방만 재정 운영의 빌미가 됐다. 감사원의 2020~2022년 지급된 지방교육재정교부금 195조 원의 지출 내역 조사에서도 평균 14조원이 낭비되고 있는 것으로 나타났다.

이처럼 교육청은 가만있어도 곳간에 돈이 쌓이고 있는 것과 반대로 서울시를 비롯한 지자체의 장부엔 빚만 늘고 있다. 복지를 비롯한 지자체의 정책 수요가 지속적으로 늘고 있어서다. 실제로 2021~2022년 1년 새 서울시 채무가 1조1200억 늘어나는 동안 서울시 교육청은 3조6000억의 현금성 자산을 쌓아두는 불합리와 불균형이 공공연하게 벌어졌다.

해법이 없진 않다. 국가 간 통화스와프 공식을 일반재정과 교육재정의 스와프로 변환한 '재정 스와프'가 답이다. 정책의 최종 결정권자인 지방의회가 중재의 키를 쥐면 된다. 그래서 과잉 교부금으로 인한 교육청의 잉여 비상금을 지자체에 저리로 빌려줘 일반재정의 텅 빈 곳간을 채울 수 있도록 하는 것이다. 스와프의 상한선을 재정 총액의 20%로 제한하면 과한 쏠림 우려도 자연히 해소된다.

물론 이 제도를 도입하기 위해서는 지방교육재정교부금법 개정이 전제돼야 한다. 하지만 필자가 고안한 '재정 스와프'는 일반재정과 교육재정의 합리적 교환을 통해 지방-교육청 모두가 탄탄한 재정 펀더멘털(기초)을 갖게 할 건강한 해법이자 시민 부담도, 나랏빚도 늘리지 않고 시민에게 더 풍성한 행정 혜택을 선사할 수 있는 최선의 수다. 피해 갈 이유가 없다.

김현기 서울시의회 의장