"제주 기초자치단체 부활, 중앙정부 다시 종속되는 꼴"

[시사매거진 제주=제주대학교 민기 교수]
"2차 전문가토론회 용역 내용 전문가 모두 허술하다 지적해"
"연구내용 투명성, 근거 부족 등 신뢰성 훼손에 자의적"
"17년 전 비해 단일광역체계 2600% 투자 상승 이뤄내"
"행정시장 직선제 등 제주특별자치도 현 체제 문제점 보완 필요"
"기초단체부활 주민투표와 일반법 200~300개 이상 개정해야 가능"
"제도 도민 익숙 편해야 효용성 있어, 행정시 자율권 주는 데 찬성"
"제왕적 도지사 권한 특별법 개정 통해 도의회 견제 권한 나눠줘야"

민기 교수

■ 방송 : CBS 라디오 <시사매거진 제주> FM 제주시 93.3MHz, 서귀포 90.9MHz (17:00~17:30)
■ 방송일시 : 2023년 7월 17일(월) 오후 5시
■ 진행자 : 박혜진 아나운서
■ 대담자 : 제주대학교 민기 교수

◇박혜진> 제주형 행정체제 도입을 위한 적합한 모형안으로 시군구 기초자치단체와 시읍면 기초자치단체가 제시된 것과 관련해 근거가 부족하다는 전문가들의 쓴소리가 이어졌습니다. 바로 지난 13일 제주형 행정체제 도입 전문가 토론회에서 나온 이야기인데요. 이 시간 토론자로 참여한 제주대학교 민기 교수를 초대해 얘기를 들어보겠습니다. 교수님 안녕하세요

◆민기> 안녕하세요. 제주대학교 민기 교수입니다.

◇박혜진> 토론회에서 전문가들의 비판의 목소리가 많이 나왔는데 구체적으로 어떤 지적들이 있었는지 짚어주세요.

◆민기> 제가 봤더니 첫째, 연구 내용의 투명성 다음에 근거가 부족합니다. 예를 들면 6가지 대안이다라는 식으로 이야기했는데 적합, 부적합, 보통이라 하는데 근거없이 자기들이 ○, ×, △ 이런 식으로 표현을 해요. 그 다음 적절성 내용에 대해서 부실함이 굉장히 많이 지적됐습니다.

심지어 기초자치단체 부활에 찬성하는 시민사회 대표도 결과에 대해 바람직하다라고 이야기하면서도 연구 내용의 신뢰성 자체에 대해서는 문제를 제기하는 겁니다. 모든 사람이 연구 용역에 대해서 문제를 제기했고 이걸로는 도민들을 설득하기가 어렵다라고 한 거죠.

◇박혜진> 특히 각 행정체제 모형의 대안별 적합성 평가에 대해 지적을 받으니까 갑자기 용역 측에서 내용을 수정했다고 들었어요.

◆민기> 저를 포함해서 전문가 5분이 토론하게 돼 있었는데 미리 발제할 분의 원고를 보내주죠. 미리 원고를 받아서 봤고 토론자가 밝힐 토론문도 작성해 달라고 요청이 와서 자료의 문제점을 제시하고 보내줬습니다. 그 후로 그날 오후에 발표 자료에 사소한 부분이 변경됐다고 문자가 왔어요. 그래서 수정된 자료를 봤더니 당초 보내준 토론문 발제 자료에서 가장 중요한 대안별 적합성이라는 게 있습니다. 제가 그 부분을 비판했더니 당초에 있는 12페이지를 완전히 삭제해 버렸어요. 그 부분이 가장 중요한 부분인데요. 그리고 엉뚱한 모형별 기관 구성 비교를 바꿔 낀 거예요.

황당해서 "당초 원안대로 발표를 해라, 처음 보냈던 대안별 적합성이 있는 걸로 하지 않으면 좌시하지 않겠다"고 얘기 했습니다. 그걸 겪으면서 연구가 얼마나 허술하고 자의적이면 당초 발표를 하겠다는 원고를 갈아 끼울 수가 있느냐라는 생각이 계속 들었습니다.

◇박혜진> 중간보고회에서 용역기관이 시군구 기초자치단체 도입을 1순위로 꼽았잖아요. 여기에 대해서 어떻게 보고 계세요?

◆민기> 그 사람들이 1순위로 꼽은 이유가 이겁니다. 현행 행정체제의 문제를 해결할 수 있고 제주특별자치도 비전 실현의 발전 가능성이 있고 그 다음 정부가 기초자치단체를 설치하는 정책을 하고 있는데 그와 부합된다라는 황당한 논리를 이야기합니다. 아주 크게 얘기해보면 강원 특별자치도가 출범했는데 기초자치단체를 두고 있어서 제주도도 두는 것을 용인한다라고 이야기합니다. 이 논리 너무 허술합니다.

그다음 제주특별자치도 비전 실현의 발전 기여성이 기초자치단체가 높다라고 이야기합니다. 국제자유도시는 사실 2002년에 도입됐습니다. 그러다 2006년 특별자치도는 통합이 됐는데 제주특별법의 비전은 국제자유도시의 실현입니다. 1도 4개 시군으로 분절돼 있을때는 우리가 개발사업 허가를 하나 내주더라도 22개월이 걸렸습니다. 왜냐하면 시군에서 허가 받고 도에서 허가 받아야 되는데 통합 이후에는 8개월로 줄었습니다.

이렇게 단축을 시켜서 2006년 특별자치도 출범 때와 10년 후 비교를 해보니까 외국인 투자와 국내 투자가 2600% 증가했습니다. 이 증가는 단일광역체제 특별자치도 행정체제에서 나온 겁니다. 바로 제주특별자치도 비전 실현의 발전 기여성이 훨씬 높은데 다시 분절시키는 게 높다라고 평가를 임의적으로 하고 최고점을 부여한 겁니다.

◇박혜진> 기초자치단체 기관 구성도 행정기관과 의회가 분리된 기관대립형 외에는 선택지가 없어 보여요. 이건 어떻게 보세요?

◆민기> 토론회에서도 어떤 토론자가 그런 이야기를 했습니다. 다른 모형인 기관통합형에 대한 이야기를 했는데 제가 이런 식의 표현을 썼습니다. 저를 아는 분들은 20년 동안 민기 교수는 양복 외에는 입어본 적이 없습니다. 매일 이렇게 출근을 했다 퇴근합니다. 왜냐하면 의복이라는 것은 제도와 똑같습니다. 나에게 익숙해야 합니다.

그런데 도민들이 한 번도 경험하지 못한 제도를 쌩뚱맞게 툭 가져와서 이 제도를 해보자. 이건 고스란히 우리 도민들만 불편한 겁니다. 제도라는 것은 도민들이 아주 익숙하고 편리했을 때 그때 효용성이 나타나는 겁니다. 사실상 전혀 우리에게 생경한 제도를 가지고 이야기하는 것은 사실상 적절치 않는 거죠. 그래서 선택지에 없는 겁니다.

◇박혜진> 행정구역 조정도 쉽지 않아 보이는데 현재 지금 3개~6개까지 얘기가 나오고 있잖아요. 이걸 도민들이 합의해 줄 수 있을까 그것도 의문이기도 해요.

◆민기> 구역이라는 문제는 굉장히 중요한 문제입니다. 예를 들어서 구역이라는 것은 대형마트가 몇 개 있느냐하고 똑같습니다. 우리 동네에 마트가 하나 있으면 독점이기 때문에 상품의 질 문제나, 가격을 계속 올려도 항의만 할 뿐 다른 데로 옮기지 못합니다. 그런데 마트가 2개, 3개가 생기면 제가 항의할 필요 없어요. 다른 마트를 사용하면 됩니다.

그런 것처럼 선호에 맞는 행정구역이라는 것이 현재 제주시, 서귀포시와 똑같습니다. 행정시장을 선출해서 3개, 4개를 만들면 예를 들어 제가 A시에 살고 있는데 A행정시의 서비스가 마음에 안 들면 B시로 선택할 수 있는 이전의 선택권을 구역을 통해서 준다면 저는 구역 3개, 4개 심지어 그 이상도 우리 도민들께서 선택하실 거라고 봅니다.

◇박혜진> 지금 오영훈 도정에서 추진하고 있는 제주형 행정체제 도입에 대해 도민들이 잘 모르겠다고 하거든요. 교수님은 어떻게 생각하고 계세요?

제주시 전경

◆민기> 행정체제를 바꾸는 것은 찬성합니다. 왜냐하면 제주시장, 서귀포시장을 도지사가 임명하다 보니까 누가 누군지도 모르겠어요. 제가 찍지 않은 사람이라 할지라도 선거 때면 지나가다 악수라도 하고 저 사람이구나. 우리 시장이구나 이럴 텐데 지금은 전혀 모릅니다. 행정시장의 선출 방법, 행정시의 어떤 자율권을 주는 행정체제 변경은 저는 찬성을 하는데요.

기초를 부활하자라는 것은 과연 제주의 미래를 고민하고 이야기하는 것인가라는 생각이 들고 다만 오영훈 지사가 지금 이 공약에 대해 진정성을 하나 믿는다면 도민의 공론화를 통해서 오영훈 지사가 공약했던 기초자치단체 부활이 아니고 도민들이 행정시장 직선제나 또 다른 대안을 선택한다면 그것을 통해서 새로운 모형을 만들 것을 받아들일 수 있다는 진정성은 저는 믿습니다.

◇박혜진> 지금 현 행정체제가 갖고 있는 장점은 어떤 게 있을까요?

◆민기> 통합으로 인해서 규모의 이익이 나타나는 겁니다. 대표적으로 지금 시군을 부활하면 교통, 상하수도, 쓰레기 처리 모두 시군의 업무입니다. 예를 들어서 상수도 문제를 보면 2006년도 상수도 평균 요금이 톤당 제주시는 608원, 서귀포시 710원, 남제주군은 791원, 북제주군은 775원입니다. 인구가 적을수록 요금이 비싸요. 한 200원 차이 납니다.

이게 특별자치도가 되고 나서 남제주군은 791원에서 608원으로 낮췄습니다. 17년이 지난 지금 900원 정도 합니다. 만약 이게 없었다면 남제주군은 톤당 가격이 2000원이 넘었을 겁니다. 그다음 버스 요금도 제주는 예전에 4개 시군 시대에는 시외버스가 있었는데 지금은 동일 생활권으로 시외버스가 없어요.

제주도가 재정을 가지고 한꺼번에 똑같이 투입하니까 오히려 산남 지역이나 제주시 동지역 이외에 사시는 분들이 혜택을 보고 계시는 거죠. 이런 장점이 수없이 많이 있어요. 직접 체감이 되는 장점 이런 것들을 한순간에 날리는 것이죠.

◇박혜진> 현재 광역행정체제에서 보완해야 될 부분은 어떤 점 지적하시겠습니까?

◆민기> 대표적으로 우리가 특별자치를 하다 보니까 4692건의 권한이 넘어왔습니다. 장관의 권한을 도지사의 권한으로 넘긴 거예요. 그러다 보니 도지사가 제왕이 돼 버렸습니다. 그러면 이 특별법을 개정해서 이러한 권한들을 도의회가 견제할 수 있도록 바꿔줘야 되는 것이죠. 그 다음 용역 보고서에 이렇게 이야기합니다. 행정시장은 예산권도 없다.

무슨 조례에 대한 재정권도 없다고 하지만 도지사가 가지고 있는 일정한 세목 지방세 11개 중에 시군세라고 과거에 했던 5개 세목은 조례로서 그 세목의 수입은 조례로 행정시에 줍니다. 행정시는 예산을 편성해서 제출만 하면 됩니다. 의회에 행정시도 조례를 개정하거나 제정하는 의결권을 줄 수 있습니다. 이런 것들을 행정시장 선출과 함께 그러한 권한을 조례로 규정을 하면 도지사의 막강한 권한을 완화할 수도 있고 견제할 수도 있습니다.

◇박혜진> 굳이 이렇게 기초자치단체 부활할 필요 없이 조례 개정을 통해서 가능한건가요?

◆민기> 그렇죠. 특별법이라는 것은 다른 시도와 전혀 관련없이 우리에게만 영향을 미칩니다. 그런데 기초 부활은 지방자치법도 바꿔야 되고, 제주특별법도 바꿔야 되고, 다른법도 200~300개 이상이 바뀌어야 합니다. 왜냐하면 국토이용법을 봐도 제주는 제주특별자치도지사에게만 넘겨줬는데 앞으로 일정한 권한은 제주도지사 또 일정한 작은 권한은 제주도내에 있는 시장, 군수에게 넘겨야 합니다.

이것들을 다시 개정을 해야 돼요. 엄청난 일입니다. 그럼에도 불구하고 연구진은 그게 특별법 안에서 할 수 있는 행정시장보다 훨씬 쉽다라고 높은 점수를 준 겁니다. 그래서 자의적이란 겁니다.

◇박혜진> 제주형 행정체제 도입에서 기초자치단체의 부활이 가장 많이 거론이 되고 있는 상황인데 이와 관련해서 교수님은 어떤 말씀 하시겠습니까?

◆민기> 성경 사사기에 나오는 삼손을 비유해서 한번 이야기해보겠습니다. 제주의 특별자치도는 마치 삼손의 머리카락과 같습니다. 만약에 특별자치도에 기초를 신설하면 특별자치 체제를 무너뜨리는 건데 삼손의 머리카락을 자르는 것과 똑같습니다. 특별자치도에서 기초자치단체가 별도로 신설이 되면 누구의 권한이 강해지냐면 행정안전부를 비롯해 중앙정부에 모든 것을 원대 복귀해야 되니까 중앙정부에 종속이 되는 겁니다.

마치 삼손이 머리카락이 잘리고 난 뒤에 노예처럼 살게 되는 그런 형국이 되는 것이죠. 저는 특별자치도의 경제적 효과는 어느 누구도 부정할 수 없습니다. 그래서 경제적인 효과를 최대한 살리기 위해서 특별자치 체제를 유지하면서 17년 동안 나타난 여러 가지 문제는 도민사회에서 충분히 논의하고 성찰하고 숙의하고 최선의 대안을 특별자치도 체제에서 만들어가자는 게 제 주장입니다.

◇박혜진> 오늘 말씀 여기까지 듣도록 하겠습니다. 고맙습니다.

◆민기> 네. 고맙습니다.

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제주CBS 박혜진 아나운서 zzzini@cbs.co.kr

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