전작권·방위비 분담 이견차 여전… ‘불균형 해소’ 모색할 때 [심층기획-한·미동맹 70주년]

⑤ 더욱 굳건한 동맹을 위해
원조와 보호 얻기 위한 상호방위조약
태생적으로 불평등한 측면 갖고 있어
2026년 적용 새 협정안 논란 불 보듯
전작권은 헌법에 보장된 국가의 주권
IOC·FOC 등 평가 조건 이미 기준 충족
尹정부의 환수 의지에 전환 속도 달려
1991년 체결 방위비 분담금 동맹 뇌관
인상 규모 놓고 한·미 협상 공전 반복
주한미군 기지 정화작업도 갈등 불씨

“전시작전통제권 이양이 필요하다.”(70.8%) “필요하지 않다.”(29.2%)

지난달 통일연구원이 발간한 ‘2023 통일 의식 조사’에서 “한국이 전시작전통제권을 한미연합사령부에서 국군으로 가져오는 것에 대해 찬성하십니까”라는 질문에 대한 응답을 보면 전작권 이양을 원하는 이가 훨씬 더 많음을 알 수 있다. 더불어민주당 지지 성향인 응답자는 78.3%가, 국민의힘 지지 성향 응답자도 65.3%나 각각 찬성했다. 방법이나 속도에 견해차는 있더라도 ‘언젠가 전작권은 가져와야 하는 것’이란 암묵적 합의가 국민적으로 자리 잡고 있음을 깨닫게 된다.

주한미군사령부의 경기 평택 이전에 따라 한산해진 서울 용산 옛 미군기지 전경. 환경단체들은 미군이 용산 기지를 사용하는 동안 환경 정화작업을 제대로 거쳤는지 의구심을 표시하며 지속적으로 문제 제기를 하고 있다. 세계일보 자료사진

한·미동맹은 불균형한 요소를 태생적으로 갖고 있다. 6·25전쟁이 끝나갈 즈음 이승만 당시 대통령은 미국으로부터 보호와 원조를 얻기 위한 상호방위조약 체결을 강력히 원했다. 미국 역시 공산주의 진영의 확대를 막고 한국의 단독 북진 같은 돌발행동을 제어할 필요가 있었다. 하지만 상호방위조약 체결을 더 간절히 원한 쪽은 한국이었다. 약소국과 강대국의 조약 체결이라는 점에 비춰 불평등한 측면은 어느 정도 불가피했다.

한·미동맹 성립 후 70년이 지났다. 경제 규모로 따져 세계 10위권 선진국이 된 대한민국과 미국은 더 굳건한 동맹을 위해 재구축을 모색할 때다. 전작권 환수 논의는 진행 중이나 갈 길이 멀다. 방위비 분담금 협정에 따른 한국의 분담금은 도널드 트럼프 행정부 시절 대폭의 인상 요구를 받다가 다년 협상을 체결해 일단락된 상태다. 다만 2026년부터 적용될 새 협정을 마련할 땐 다시 논란이 될 수 있다.

◆전작권 환수 논의 어디까지

작전통제권은 헌법에 보장된 국가 주권이다. 하지만 6·25전쟁 발발 후 혼란스러운 상황에서 우리 군의 작전통제권이 유엔군사령부로 넘어갔다. 평시작전통제권은 1978년 한미연합사 창설을 계기로 한국군이 갖게 됐다. 전작권은 주한미군 사령관이 겸임하는 연합사령관이 여전히 행사하는 중이다. 2006년 9월 당시 노무현 대통령과 조지 W 부시 미 대통령의 정상회담은 전작권 환수 합의의 물꼬를 튼 이정표로 꼽힌다. 하지만 박근혜정부 시절인 2014년 ‘조건에 기초한 전작권 환수’ 원칙에 합의하기까지 무려 8년이 더 걸린 데다 환수 시기는 계속 미뤄지고 있다.

2014년 한·미 안보협의회의(SCM)에서 합의된 바에 따르면 전작권 전환 조건은 △한국군의 연합방위 주도 핵심 군사능력 확보 △북한 핵·미사일 위협 대비 초기 필수 대응능력 구비 △안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 지역 안보환경 관리 세 가지다. 또 1단계 기본운용능력(IOC), 2단계 완전운용능력(FOC), 3단계 완전임무능력(FMC)의 검증·평가 절차를 추진키로 했다. 문재인정부는 임기 내 전작권 환수 완료를 공약으로 내걸고 2019년 IOC 평가를 완료했다. 그런데 2020년부터 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 대유형 여파로 FOC 단계가 늦어졌다.

지난해 11월 제54차 SCM에서 이종섭 국방부 장관과 로이드 오스틴 미 국방장관은 “한·미는 미래연합사령부의 FOC 평가가 성공적으로 시행돼 모든 평가 과제가 기준을 충족하였음에 주목한다”고 밝혔다. 그래도 아직 3단계가 남아 있다. 일각에서는 윤석열정부의 전작권 환수 의지가 문재인정부보다 강하지 않아 그 시기가 늦어질 수 있다는 관측을 내놓는다. 지난해 5월 윤 대통령과 조 바이든 미 대통령의 첫 정상회담 뒤 발표한 공동성명에는 “두 정상은 조건에 기초한 전작권 전환에 대한 의지를 재확인했다”는 문구가 명시됐다. 그러나 올해 4월 정상회담에는 관련 내용이 포함되지 않았다.

◆분담금 협상 갈등도 불씨 남아

한·미 주둔군지위협정(SOFA·소파)에 따른 특별 협정에 해당하는 방위비 분담금 협정(SMA)은 1991년 처음 체결됐다. 한국의 경제력과 국방력이 강화하면서 당초 미국이 주한미군 주둔비를 전부 부담하던 것에서 벗어나 한국의 분담금을 책정하는 협상이 시작된 셈이다. 이후 정해진 기간에 맞춰 협상하고 금액을 올리는 일을 반복해 왔다.

SMA는 트럼프 행정부 출범 후 한·미관계의 ‘뇌관’이 되었다. 미국이 분담금을 한꺼번에 5배 인상할 것을 요구하며 협상은 공전을 거듭했다. 계획대로라면 2019년 말 타결됐어야 했을 제11차 SMA는 2020년 협정 공백기를 거쳐 2021년 조 바이든 행정부 들어서야 타결됐다. 2020년 1월 말 로버트 에이브럼스 주한미군 사령관은 SMA 협상 타결이 늦어지는 점을 들어 한국인 근로자(군무원)에게 “잠정 무급휴직을 시행할 수 있다”고 통보하기도 했다. 동맹국 간에 금전 문제로 갈등이 심화하는 것을 우려하는 시선이 많았다.

2017년 9월 유엔총회 참석을 위해 미국 뉴욕을 방문한 문재인 당시 대통령이 뉴욕 한 호텔에서 도널드 트럼프 당시 미국 대통령과 정상회담을 갖고 있다. 트럼프 행정부 시절 한·미는 주한미군 방위비 분담 문제로 갈등을 겪었다. 세계일보 자료사진

양국은 2021년 3월 한국의 방위비 분담금을 지난해보다 13.9% 인상하고, 향후 4년간 매해 국방비 인상률을 연동하기로 했다. 이 협정은 2025년 만료되며 이듬해부터는 새로운 협정이 시행돼야 한다. 정부의 한 관계자는 “분담금 인상은 시대적인 흐름으로 봐야 한다”며 “다음 협상에서도 미국 측의 인상 요구가 적지 않을 것”이라고 설명했다. 통상의 주둔 비용에 더해 전략자산 전개 등 특별히 추가되는 비용도 한국의 분담을 요구할 가능성이 있다.

트럼프 전 대통령이 2024년 미국 대선의 유력 주자로 평가되는 상황에서 2025년 진행될 협상은 지난 협상과정의 재탕이 될 것이란 관측도 나온다. 바이든 대통령이 연임에 성공한다도 해도 일정 정도의 인상 요구는 있을 것으로 보인다. 동맹 70년이 지나 새로운 동맹관계를 구축함에 있어 분담금 협상도 새로운 패러다임이 필요하다는 지적이 나온다.

이외에도 소파의 양해각서(MOU)인 환경 조항에 ‘주한미군은 대한민국 정부의 환경 법령 및 기준을 존중한다’고만 돼 있어 국내 법령을 주한미군에 강제할 수 없는 것이 맹점으로 꼽힌다. 오랫동안 주한미군이 사용해 온 옛 용산 미군기지가 환경정화작업을 제대로 거쳤는지에 대해 환경단체들은 계속 문제 제기를 하고 있다.

홍주형 기자 jhh@segye.com