민간개발 ‘저울질’에…한 발도 못 나간 공공개발

서울 용산구 동자동에서 한 주민이 길을 걷고 있다. / 이준헌 기자

2021년 2월 5일 국토교통부, 서울시, 용산구는 ‘서울역 쪽방촌 주거환경 개선을 위한 공공주택 및 도시재생사업 추진계획’(동자동 공공주택사업)을 발표했다. 서울역 앞 동자동 일대 쪽방촌은 지난 수십 년간 사업성의 부족으로 재개발이 진행되지 못했다. 국토부가 열악한 주거환경을 개선하기 위해 공공의 적극적인 개입이 필요하다고 말하며, 동자동 쪽방촌 일대를 공공주택특별법에 따라 재개발하겠다고 나섰다. 공공주택특별법은 공공주택지구로 지정된 구역에 공공임대 35% 이상, 공공분양 25% 이하 등으로 공공주택을 절반 이상 짓도록 규정한다. 국토부는 쪽방 주민의 재정착을 위해 전체 2410호의 입주물량 중 1250호는 공공임대주택으로 짓기로 결정했다. ‘2020년 서울시 쪽방 건물 및 거주민 실태조사’에 따르면 동자동 쪽방촌에는 1083명의 세입자가 거주한다. 숫자상으로 쪽방촌 주민 전원이 입주할 수 있는 물량이다.

정부는 재개발로 세입자가 쫓겨나지 않고 재정착할 수 있도록 ‘선(先)이주, 선(善)순환’ 대책도 내놨다. 임대주택이 들어설 지역의 기존 건물을 철거하고 공공주택을 건설해 기존 거주자의 재정착이 완료된 후에 나머지 부지를 정비해 민간주택을 공급한다는 계획이다. 먼저 철거되는 지역에 거주 중인 쪽방 주민을 위한 임시거주지는 사업지구 내 게스트하우스나 인근 공원에 모듈러주택 등을 활용해 조성하기로 했다. 쪽방 주민들이 입주할 임대주택은 5.4평 규모로 보증금 183만원, 월평균 3만7000원의 임대료가 책정됐다. 쪽방촌 주민의 자활, 상담, 무료급식, 진료 등도 지원할 수 있도록 했다. 국토부는 2021년 공공주택지구 지정 완료, 2023년 임시이주 및 공공주택 단지 착공, 2026년 공공주택 입주, 2030년 민간분양 택지 개발 완료를 목표로 제시했다.

국토부 계획대로라면 지금쯤 공공임대주택을 한창 짓고 있어야 한다. 동자동 공공주택사업은 그러나 아직 공공주택지구 지정이라는 첫 단계로도 나아가지 못한 채 표류 중이다. 백광헌 동자동공공주택사업추진주민모임 부위원장은 동자동 공공주택사업이 발표되던 날을 회상하며 “생각도 못 하고 있었는데, 저녁에 뉴스를 보고 알았다. 뉴스마다 동자동 이야기가 나오더라. 아파트 두 동을 짓고, 주민들 그대로 들어가 살라고 하니 얼마나 좋아”라며 “계획대로라면 지금쯤 삽을 떠야 했는데, 이제까지 정부는 아무 말이 없다”고 말했다.

쪽방은 열악한 주거환경과 수급비(기초생활수급급여)에 따라 오르는 임대료 때문에 사회적 문제로 지목돼 왔다. 백광헌 부위원장은 “방이 16개 있으면, 화장실이 하나다. 거기서 씻고 설거지한다”라며 “한 평도 안 되는 방이 25만원, 30만원이다. 수급비가 올라가면 방값도 덩달아 올라가는 구조다. 평당 가격을 따져보면 강남의 비싸다는 집들보다 사실 더 비싼 셈이다”라고 말했다. 동자동 공공주택사업의 ‘선이주 선순환’ 구조는 재개발이 되더라도 내쫓기지 않고 동자동에 살 수 있다는 점에서 환영을 받았다. 백광헌 부위원장은 “여기 있는 사람은 다른 곳에 가면 힘들다. 외톨이가 된다. 임대주택에 산다고 하면 안 좋게 보고 상대해주지도 않는다. 그래도 여기에는 비슷한 사람이 몇 명이라도 있으니 친구도 만들 수 있고 이야기도 할 수 있다”라고 말했다.

사업에 진척이 없자 쪽방 주민들은 거리로 나섰다. 김영국 동자동공공주택사업추진주민모임 위원장은 “지난해 겨울에는 ‘공공임대주택 예산 5조7000억원 삭감’을 막기 위해 쪽방 주민들이 국회 앞에서 70일 동안 천막을 치고 집회를 했다. 결국은 그 예산을 그대로 깎아버리더라”라며 “예산이 삭감되는 걸 보고 올해도 사업이 진행되지 않겠다는 생각을 했다”라고 말했다. 지난 5월에는 용산에서 원희룡 국토교통부 장관의 노량진 자택까지 공공주택사업을 촉구하는 ‘쪽방 주민 주거권 행진’을 벌였다.

토지·건물주들의 반발

동자동 공공주택사업이 지구지정조차 안 되고 표류 중인 이유는 토지·건물주들이 사유재산 침해를 주장하며 거세게 반발하고 있기 때문이다. 동자동 공공주택사업에 반대하는 토지·건물주들은 ‘서울역 동자동 주민대책위원회(주민대책위원회)’를 결성하고, 민간개발로의 전환을 요구하고 나섰다. 2021년 3월 주민대책위원회는 창립총회 보도자료에서 “LH가 동자동 토지를 강제수용하여 알짜 부분을 민간개발 택지로 분양할 경우, 그 시세차익만 최소 조 단위일 것으로 추정된다”라며 정부가 민간의 이익을 빼앗아가는 이 사업의 철회를 요구했다. 그러면서 “민간개발로 진행이 되더라도 쪽방촌 거주민이 소외되지 않도록 적극적인 지원 및 대안책을 마련하고, 공공의 이익을 위해 충분한 기여를 하겠다”고 주장했다. 당시 국민의힘 ‘부동산시장 정상화 특위(특위)’도 주민대책위원회에 힘을 실었다. 특위는 민간개발도 용적률과 고도제한을 공공주도 사업수준으로 완화해 추진할 수 있도록 해야 한다고 말했다.

지난 5월 11일 동자동 쪽방촌 주민들이 서울 용산 대통령집무실 앞에서 공공주택사업 촉진을 촉구하는 결의대회를 하고 있다. / 박민규 선임기자

지난해 주민대책위원회는 용적률을 최대 700%까지 완화할 수 있는 ‘역세권 장기전세주택’을 활용하는 민간개발안을 국토부에 제출했다. 주민대책위원회 관계자는 “국토부에 ‘역세권 장기전세주택’을 활용해 민간개발을 하게 해달라, 쪽방 주민들도 잘 모실 수 있다고 제안했다. 국토부가 안(案)을 만들어보라고 제시했고, 업체를 선정해서 안을 만들었다”고 말했다.

주민대책위원회의 민간개발 전환 요구에 대해 민간개발의 타당성 및 사업성 부족은 이미 입증됐다는 반박이 나온다. 동자동 쪽방촌 일대는 2015년 민간개발을 유도하기 위한 특별계획구역으로 지정된 바 있다. 이원호 한국도시연구소 책임연구원은 “동자동 쪽방촌 일대는 민간개발을 용이하게 하기 위해 고도제한을 5층에서 18층으로 완화하는 특별계획구역으로 지정됐다. 2020년 3월이 일몰 시점이었는데, 그때까지도 민간에서 사업제안을 못 했다”라며 “그렇기 때문에 정부가 공공주택사업으로 추진하기로 한 것이다”라고 말했다. 그러면서 “당시 부동산가격이 급등했고, 정부가 부동산을 잡기 위해 주택 공급을 확대하겠다고 나설 때였다. 정부가 공급 확대를 한다며 개발 규제를 완화하는 정책들을 발표했고, 이에 따라 토지·건물주들이 민간개발을 하면 사업성이 나올 수도 있겠다고 판단한 것 같다”고 말했다.

임재만 세종대 부동산학과 교수는 “민간개발로 할 수 있다면 그 전에 이미 했어야 한다. 공공주택사업을 계획하게 된 이유는 민간이 스스로 해결하지 못했기 때문이다”라며 “공공개발을 철회한다고 해서 지금까지 안 되던 사업이 갑자기 술술 풀려 잘 될 수 있겠나”라고 반문했다. 그는 “주민대책위원회의 주장대로 용적률을 높이면 그럴수록 서울 도심에 있는 땅이기 때문에 개발이익도 점점 늘어날 것이다. 막대한 개발이익에 대한 공공기여가 충분히 있어야 한다. 쪽방 주민들에게는 공공주택사업에서 제시한 수준의 입주물량과 저렴한 임대료를 제공할 수 있다면 민간개발이라고 해서 반대할 이유가 있었을까”라며 “그렇지 못하기 때문에 여기까지 온 것”이라고 말했다.

축소되는 쪽방 주민 숫자

홈리스행동 등 주거권 운동 단체에서는 주민대책위원회가 민간개발로 전환하고 개발이익을 극대화하기 위해 쪽방촌 주민 숫자를 축소하고 있다고 비판했다. 주민대책위원회 측은 “지난해 쪽방 현장조사를 했더니 쪽방촌 거주 세대가 700~900가구로 추정됐다. 아마 700세대가 조금 넘는 정도 아닐까 싶다”라며 “공공주택개발보다 훨씬 줄어든 규모로 민간개발을 진행할 수 있기 때문에 사업성도 좋고 여러 가지 부담이 줄어들 수 있다”라고 말했다. 그러면서 “역세권 장기전세주택 방식으로 가게 되면 평수가 임대주택보다 넓기 때문에 집을 여러 세대가 공용으로 사용할 수 있다. 예를 들어 방이 3개라면 주방과 화장실은 공유로 쓰고 각각 방을 하나씩 쓰는 형태로도 연구를 해봤다”라며 “지금 민간개발안(案)을 조정하고 있는데, 이를 다시 국토부에 보내 보완점이 있으면 보완을 해서 조율할 예정이다”라고 말했다.

이동현 홈리스행동 활동가는 “쪽방 주민 중에 막노동하는 분들은 며칠씩 집을 비우기도 한다. 조사하는 시점에 문을 두드렸는데 집에 없으면 어떻게 확인할 수 있었겠나. 제대로 된 조사가 됐을 리 없고, 또 주민대책위원회가 조사 권한이 있는 것도 아니다”라며 조사의 신빙성에 의문을 제기했다. 그러면서도 공공주택사업 이후 주민대책위원회가 전략적으로 세입자들을 내보내고 있다고 지적했다. 이동현 활동가는 “최근만 해도 벌써 두 집이 비었다. 이들은 주민설명회 등 공식적인 자리에서 건물주들에게 ‘월세 몇 푼 욕심내지 말고 빨리 사람들 내보내라’고 이야기한다”라며 “2021년에서 2022년으로 넘어오면서 쪽방 주민이 200명 정도 줄었다. 한 해 돌아가시는 인원은 30명 정도이며, 새로 또 유입되기도 해서 매해 비슷한 수준으로 주민 수가 유지된다. 200명이 줄었다는 것은 인위적으로 내보냈다고 추정할 수밖에 없는 숫자다”라고 말했다. 민간주택으로 전환돼 사업계획을 변경할 경우, 임대주택 물량을 줄이고 세입자들에 대한 개별보상 비용도 줄일 수 있기 때문에 세입자들을 내보낸다는 주장이다.

2021년 3월 서울 용산구 동자동 한 건물 외벽에 공공개발을 반대하는 현수막이 걸려 있다. / 연합뉴스

현재 민간개발이 진행 중인 남대문 인근 양동 쪽방촌의 경우도 재개발을 앞두고 강제퇴거가 이어졌다. 주민 중에서는 재개발 소식조차 전해 듣지 못한 채 이주에 필요한 적정 금액의 보상도 받지 못한 사례가 있어 논란이 됐다. 박종만 양동쪽방주민위원장은 “500명 정도의 쪽방 주민이 있었는데, 민간개발을 앞두고 세입자들을 미리 내보내라고 하더라. 지금은 150세대 정도가 남았다. 그때 쫓겨난 분들은 동자동 창신동 돈의동 쪽방촌으로 이사하거나 서울역 뒤 서부역 쪽에서 텐트를 치고 살고 있다. 돌아가신 분들도 많다”라고 말했다. 이후 쪽방 주민들과 주거권 단체는 영구임대주택 건설을 요구했고, 182세대의 영구임대주택을 짓겠다는 약속을 받아냈다.

이 활동가는 “공공주택사업이 진행될 거라고 본다면 건물주들이 계속해서 세입자를 받겠지만, 민간개발을 전망하는 건물주라면 세입자를 안 받을 것이다”라며 “거기다가 장기전세주택을 공유주택처럼 만들겠다는 검토안은 사실상 시설에 들여보내겠다는 발상과 같다. 아주 폭력적인 시각으로 쪽방 주민들을 바라보고 있는 셈”이라고 비판했다.

주민대책위원회가 주장하는 민간개발로의 전환은 과연 실현가능성이 있는 걸까. 동자동 쪽방촌 일대 토지·건물주들 중에는 공공주택사업에 찬성하는 ‘서울역 쪽방촌 공공주택 주민대책위원회(공공주택 주민대책위)’도 있다. 공공주택주민대책위의 의견은 민간개발을 주장하는 주민대책위와 또 다르다. 조재형 공공주택주민대책위 총괄본부장은 “국토부나 서울시에서도 공공개발이 더 타당성 있다고 결론을 내린 것으로 안다. 공공이냐 민간이냐로 흔들릴 사안은 아니라고 본다”라며 “토지주 입장에서 공공개발이 더 실익이 있다. 도시계획 엔지니어링 회사, 감정평가사, 시공사 등과 시뮬레이션을 해봤을 때 민간보다 공공개발의 수지가 더 좋게 나왔다”라고 말했다.

국토부의 저울질

사업의 주체인 국토부는 민간개발 전환 논란에 대해 “서울역 쪽방촌은 공공주택사업으로 추진하고 있다”며 “원활한 사업 추진을 위해 주민 의견을 수렴하는 과정에서 일부 주민 등이 다른 방식의 개발안을 제출했고, 서울시와 용산구 등과 함께 해당 개발안이 공공개발 목적을 달성할 수 있는 수준인지 검토하고 있다”고 말했다. 국토부는 반발하는 건물주들을 달래기 위해 소유주들에게 현물보상(분양권)을 할 수 있게 특례 조항을 신설한 ‘공공주택특별법’ 개정안을 의원 입법 형태로 추진 중이다. 해당 법안은 국토위를 통과해 법사위에 계류 중이다. 한편 역세권 장기전세주택의 승인권자인 서울시는 민간개발안에 대한 구체적인 검토는 없다고 밝혔다. 서울시 관계자는 “아직 해당 지역이 역세권 장기전세주택의 조건에 부합하는지 검토해보지 않았다. 국토부가 공공주택사업으로 진행하고 있기 때문에 국토부가 결정을 철회하지 않는 이상 서울시가 따로 추진할 수는 없다”고 말했다.

국토부 해명, 특별법 개정 등은 공공주택사업을 가리키고 있지만, 정작 공공주택사업은 한 발짝도 전진하지 못하면서 끊임없이 민간개발을 둘러싼 논란이 이어지고 있다. 국토부가 상황을 저울질하면서 사업에 대한 책임을 방기하고 있다는 비판이 나오는 이유다. 이동현 활동가는 “국토부와 서울시에서 주민대책위원회의 민간개발 요구를 계속해서 수용하고 있다. 민간개발안은 세입자 보장방안이 약하다고 하면서도 계속해서 주민대책위원회에 수정해서 제출하라고 하기 때문에 주민대책위원회 측에서 낙관적으로 전망하는 것이다”라며 “이렇게 되면 결국은 시간싸움이 될 수밖에 없고, 세입자들 입장에서는 굉장히 불리해지게 된다”고 말했다.

국토부의 저울질에서 쪽방촌 주민들은 배제되고 있다. 조문영 연세대 문화인류학과 교수는 <동자동, 당신이 살 권리>(글항아리)에서 “지구지정이 하염없이 미뤄지는 동안 사업 시행자와의 소통은 가용할 자원과 능력을 확보한 소유주 집단을 중심으로 이뤄지고 있다”며 “이 과정에서 쪽방 주민들의 목소리는 주변화될 수밖에 없다”라고 지적했다.

국토부가 유야무야 시간만 끌면서 열악한 주거환경에 놓인 동자동 쪽방 주민들은 점점 더 지쳐가고 있다. 백광헌 부위원장은 “사업이 지연되면서 국토부가 있는 세종시에도 가고, 관계자들과 여러 차례 면담을 했다. 그때만 해도 꿈이 있었는데, 지금은 사실 많이 지친 상태다”라고 말했다.

박송이 기자 psy@kyunghyang.com