'사회적 대혼란' 방송법 시행령 정지 헌재 가처분 인용 정당하다

[기고] 헌법재판소 가처분의 쟁점과 인용 당위성

[미디어오늘 남철우 KBS 공영미디어연구소 연구원]

1. 국회의장, ”과도한 시행령 의존정치, 사법적 심판 무효가능”

시행령 정치는 한계가 있다. 지난 7월4일 입법부의 수장 김진표 국회의장은 취임 1주년 기자 간담회에서 한 기자의 방송법 시행령 질문에 다음과 같이 답변했다.

김진표 국회의장은 “시행령으로 모든 것을 해결할 수 있다는 식의 과도한 시행령 의존 정치는 반드시 한계가 있고, 부작용은 새로운 부작용을 낳고, 스스로 많은 문제를 야기하리라고 생각한다”며 현 정부의 방송법 시행령 개정 속도전에 부정적 입장을 밝혔다. 김진표 의장은 “필요하면 법을 고쳐서 해결할 일이지, 법에서 구체적 위임의 범위를 줬는데 그걸 훨씬 벗어나는 시행령 통치를 반복적으로 한다면 결국 그것에 기반한 행정은 나중에 사법적 심판을 받아서 무효화 될 가능성도 있다”고 우려했다.

정부가 행정입법으로 추진해 곧 공포, 시행에 들어갈 개정 방송법 시행령은 국회의장의 지적처럼 위임입법의 범위를 일탈해 사법적 심판의 대상이 되었다.

▲ 김진표 국회의장이 7월4일 오전 국회 사랑재에서 취임 1주년 기자간담회를 하고 있다. ⓒ 연합뉴스

한국방송공사는 헌법, 방송법, 헌법재판소의 결정에 따라 방송의 자유의 기본권 주체이며, 한국방송공사는 공영방송의 법적 성격에 따라 국가와 사회의 모든 세력으로부터 독립해 국민의 사적·공적 의사 형성을 위해 방송의 헌법적 기능을 수행해야 한다. 이러한 방송의 헌법적 기능의 수행은 공사의 인적 및 물적 독립이 전제되어야 한다(최우정,2004. 전상현,2018).

그러나 최근 방송법 시행령의 개정으로 국민의 사적·공적 의사 형성을 통한 민주적 기본질서의 형성이라는 헌법적 기능의 실현에 본질적인 문제가 발생했다. 시행령에 따라 KBS는 기존의 통합고지를 통한 수신료의 징수가 불가능하게 되었고 그 결과 수신료 수입이 현재보다 상당히 적어질 것이 명백하다.

2022년 7월 영국 상원 보고서(Licence to Change: BBC Future Funding)는 공영방송 재원 모델은 공영방송 목적 달성과 공적 책임 이행을 보다 강화 시킬 수 있도록 설계되어야 한다고 결론냈다. 해당 보고서에는 공영방송 재정 모델 수립에 6개 핵심 원칙을 제시 했는데 ① 독립성, ② 투명성, ③ 합법성, ④ 충분성 및 지속가능성, ⑤ 공정성, ⑥ 비례성이다. 또한 공영방송 재원 모델을 설계함에 있어 필수적으로 고려되어야 하는 사항은 ① 징수율 및 미납률, ② 징수방식의 효율성, ③ 기술·환경변화에 따른 지속가능성, ④ 공공의 기대·예상, ⑤ 국민에 미치는 영향, ⑥ 경제적 정당성 및 변화에 상응한 비례성 등을 들고 있다(이종관,2023 재인용).

개정 방송법시행령은 공영방송의 공적 책임 강화를 위해 재원 모델을 명확히 규정하고자 하는 세계적인 추세와도 동떨어져 있다.

2. 수신료의 법적 성격

시행령 개정을 추진한 정부와 여당은 지속해서 “편파방송을 이유로 국민에게 수신료 납부 선택권을 준다”라고 주장하고 있으나 이는 설득력이 없다. 수신료는 헌법재판소가 그 법적 성격을 특별부담금으로 판단하고 있으며, 이러한 특별부담금은 방송프로그램 전체의 다양성과 다원성을 위해 존재하는 것이다. 정치적인 성향에 따라 정부와 여당의 마음에 들지 않는다고 하여 방송이 편파적이라고 하는 것은 전체를 보지 못하는 좁은 시각이며 공영방송이 전체 국민의 다양성과 소수자 보호를 위한 헌법적 의무를 수행한다는 것을 망각한 것이다. 사법부도 수신료 납부의 선택을 통해 KBS 방송의 질을 평가하는 모습을 예정하고 있지 않다고 판시를 한 바(서울행정법원 판결, 2015구합6545), 정부와 여당의 결정에 따라 방통위가 지난 5일 의결한 기존의 통합고지를 금지하고 분리징수를 강제하는 방송법시행령 제43조 제2항은 방송의 자유의 기본권 주체인 공영방송의 존속과 발전에 물적 지배 구조를 본질적으로 파괴하는 것이다.

특히 국민의 자유와 권리에 대한 제한은 반드시 “법률로써”하여야 한다는 법률유보사항을 규정한 헌법 제37조 제2항을 위반하는 것이며, 특히 공영방송과 관련하여서는 공영방송의 존속과 발전보장은 의회유보사항으로 이루어져야 함에도 불구하고, 행정입법인 시행령을 통해 KBS의 운영 재원에 심각하게 타격을 주고 방송사업의 주체인 KBS의 기본권 행위능력을 유명무실하게 만든 것이므로 위헌적이다.

따라서 KBS의 방송의 자유를 침해하는 공권력의 행사에 대해서 헌법소원을 제기하는 것은 정당하다. 또한 방송의 발전을 위한 방송법의 취지에 정면으로 배치되는 시행령은 헌법재판소법 제41조에 따라 위헌법률심판을 통한 구제도 그 정당성을 가진다.

현재 KBS는 분리 징수를 강제하는 시행령에 대해 이 시행령이 공포, 시행되는 경우, KBS의 운영 재원인 수신료의 징수를 상당한 수준으로 감소하게 해 KBS의 본질인 국민에게 방송프로그램의 제공과 전송이라는 본래의 임무인 기본 공급의무를 수행하지 못하게 하는 결과를 초래하는 것을 방지하기 위하여, 시행령이 헌법과 방송법을 위반하였다는 이유로 시행령 공포를 멈춰달라는 가처분 소송과 본안 소송을 진행하고 있다. 가처분의 일반적인 사유와 헌법재판소에서 인용되어야 할 당위에 대해 살펴 본다.

▲ 윤석열 대통령이 전자결재로 전기요금과 텔레비전 방송수신료(KBS·EBS 방송 수신료) 징수를 분리하기 위한 방송법 시행령 일부개정안을 재가한 7월11일 오후 서울 마포구의 한 다세대주택 우편함에 전기요금 청구서가 꽂혀 있다. ⓒ 연합뉴스

3. 헌법재판소 가처분의 일반적 사유

가처분은 본안사건에 대한 재판의 실효성을 확보함과 아울러 법적 지위나 권리의 임시적 보호를 위해, 본안사건 재판 이전에 행하는 재판이다(김하열,2013).

가처분의 일반적 사유에 대한 문헌을 검토하고자 고려대 법학전문대학원 김하열 교수의 연구(헌법재판의 가처분 소고, 이화여자대학교 법학논집 제18권 제2호, 2013.12) 중 가처분의 일반적 사유의 주요 내용을 발췌한다.

① 현저한(중대한) 손해의 방지

가처분을 하지 않으면 현저한(중대한) 손해가 발생할 우려가 있어야 한다. 여기서의 손해는 두 가지 방향에서의 손해를 뜻한다. 첫째는, 공공복리에 대한 손해이다. 헌법질서에 대한 침훼는 물론이고 정치경제사회 등 제 분야에서의 공익에 대한 손해도 여기에 해당한다. 헌법재판이 지닌 객관적 성격은 특히 이러한 손해방지를 위한 가처분의 필요성을 정당화한다. 둘째는, 사적이거나 개인적인 이해관계상의 손해이다. 헌법재판, 특히 헌법소원심판에서 개인의 주관적 권리를 실효적으로 보호하기 위해서는 사적 손해 방지를 위한 가처분의 필요성도 인정되어야 한다.

② 긴급성

가처분은 현저한 손해의 방지를 위해 긴급히 필요한 것이어야 한다. 긴급성은 현저한 손해가 이미 발생하였거나 그 발생이 시간적으로 임박하여야 하고, 필요한 조치를 본안 사건의 재판 때까지 미룰 수 없을 때 인정된다. 긴급성 요건은 권리보호이익의 요건과 기능적으로 중복된다.

③ 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없을 것

행정소송법 제23조 제3항에서 집행정지의 소극적 요건으로 규정하고 있는 '공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려'는 적어도 권한쟁의심판이나 헌법소원심판에서 가처분의 소극적 사유로 준용될 여지가 있다. 헌법재판소는 헌법소원 사건에서 법령의 효력정지를 구하는 가처분을 하려면 '공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려'가 없어야 한다고 보았다.

④ 이익형량

△ 공식 : 가처분 사유의 존부, 즉 현저한 손해를 방지할 긴급한 필요가 있는지는 이익형량에 의해 판단된다. 이익형량의 공식은 '가처분 신청을 기각하였다가 후에 본안심판이 인용되었을 때 발생하게 될 결과와, 가처분 신청을 인용하였다가 후에 본안심판이 기각되었을때 발생할 손해'를 형량한다는 것이다. 이를 이중가설(Doppelhypothese) 공식이라 한다. 헌법재판소와 독일 연방헌법재판소 모두 이 형량공식에 따라 가처분 사유의 존부를 판단하고 있다. 여기서 형량요소가 되는 것으로는 가처분을 요청하는 공공복리, 가처분을 억제하는 공공복리, 당사자 등의 사적공적 이해관계의 득실, 그 밖의 제반사정이 포함된다.

△ 본안사건과의 관계 : 본안사건의 성공 가능성은 가처분 사유의 판단에서 고려되지 않는다. 가처분 재판의 형량에서 결정적인 것은 위헌 여부 판단이 아니라, 중대한 불이익을 방지할 필요성에 대한 판단인데다, 본안사건은 가처분절차에서 충분히 다루기 어려운 복잡한 헌법문제를 포함하고 있기 때문이다. 이와 관련하여 가처분 재판은 본안사건 재판을 선취(先取)해서는 안 된다(Nichtvorvegnahme der Entscheidung in der Hauptsache)는 격률이 있고, 그러한 가처분을 신청하는 것은 부적법하다는 것이 독일 연방헌법재판소의 확고한 입장이다.

△ 엄격심사의 필요성 : 헌법재판의 가처분 결정은 그 효과가 광범위하게 미치므로 가처분의 사유가 있는지를 심사함에 있어서는 엄격한 척도가 적용되어야 한다. 특히 법령의 효력을 정지시키는 가처분은 특히 엄격하게 심사하고, 최대한 신중하게 판단해야 한다.

4. 헌법재판소 가처분 법적 정당성

헌법재판소법에 따라 위헌법률심판이나 헌법소원 심판에서 명백한 법적인 근거가 없음에도 불구하고, 헌법재판소는 행정입법(시행령)에 대해 가처분을 인용하고 있다(헌재 2001.12.8., 200헌사471). 헌재는 명백한 기본권 침해와 관련되고, 헌재 종국결정이 인용됨에 따라 돌이킬 수 없고 회복할 수 없는 결과를 초래할 경우, 제한적으로 시행령의 가처분을 인용하고 있다. 헌재에서 종국결정이 있기까지 걸리는 시일이 짧게는 3~6개월에서 길게는 2년 이상 소요되기 때문에 종국결정이 있기 전에 법적·사실적 상태가 완성된 사실로서 굳어져 더 이상 극복할 수 없는 단계에 이르면 당사자는 승소하더라도 재판을 통한 권리구제의 목적을 달성할 수 없을 것이므로 가처분 절차는 필요하다(김현재, 2020).

헌법재판소의 가처분에 대한 법적 근거는 헌법재판소법 제40조(준용 근거) 제1항, 민사소송의 가처분에 관한 규정(민집법 제300조)과 행정소송법 제23조 제2항(집행정지)에서 찾을 수 있고, 이러한 근거에 의해 헌법소원 심판절차에서도 공권력의 행사 전반을 대상으로 가처분은 적용될 수 있다(신현석, 2022). 방송법시행령 제43조 제2항 개정은 행정입법에 해당하는 것이고 당연히 헌법소원의 대상이 된다(헌재 1999.12.23., 98헌마363; 1997.3.27., 93헌마159; 1993.5.13., 92헌마80).

헌법재판소법

제40조(준용규정) : ① 헌법재판소의 심판절차에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도에서 민사소송에 관한 법령을 준용한다. 이 경우 탄핵심판의 경우에는 형사소송에 관한 법령을 준용하고, 권한쟁의심판 및 헌법소원심판의 경우에는 「행정소송법」을 함께 준용한다.

행정소송법

제23조 항(집행정지) : ② 취소소송이 제기된 경우에 처분등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지(이하 “執行停止”라 한다)를 결정할 수 있다. 다만, 처분의 효력정지는 처분등의 집행 또는 절차의 속행을 정지함으로써 목적을 달성할 수 있는 경우에는 허용되지 아니한다.

가처분에 대한 헌법재판소의 결정은 헌법재판소법 제40조 제1항에 따라 준용되는 행정소송법 제23조 제2항의 집행정지규정의 가처분 규정에 비추어 볼 때, 이와 같은 가처분 결정은 헌법소원심판에서 다투어지는 '공권력 행사 또는 불행사'의 현상을 그대로 유지시킴으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방할 필요가 있어야 하고 그 효력을 정지시켜야 할 긴급한 필요가 있어야 한다는 것 등이 그 요건이 된다고 할 수있다.

본안 심판이 적법하지 않거나 이유가 없음이 명백하지 않은 한, 위와 같은 가처분의 요건을 갖춘 것으로 인정되고, 이에 덧붙여 가처분을 인용 결정한 뒤 종국결정에서 청구가 기각되었을 때 발생하게 될 불이익과 가처분을 기각한 뒤 청구가 인용되었을 때 발생하게 될 불이익에 대한 비교형량을 하여 후자의 불이익이 전자의 불이익보다 크다면 가처분을 인용할 수 있을 것이다(헌재 1993. 3. 25. 98헌사98. 판례집 11-1, 264, 270-271 참조).

▲ 서울 종로구 헌법재판소 앞을 한 시민이 지나가고 있다. ⓒ 연합뉴스

5. 방송법 시행령 헌재 가처분 인용 당위성

헌법재판소가 가처분을 인정하는 이유는 헌법재판의 본안사건에 대한 결정의 실효성을 확보하고 국가작용의 혼선과 헌법 질서의 동요를 방지하기 위하여 본안 결정이 있기 전에 본안사건과 관련하여 다툼이 있는 법관계를 잠정적이고 임시적으로 규율하는 것을 그 내용으로 한다.

현재 정부가 일방적으로 추진하고 있는 방송법시행령 제43조 제2항의 가처분이 헌법재판소에서 인용결정 돼야 하는 필요성에 대해 짚어본다.

① 회복하기 어려운 손해 발생

헌법재판소는 가처분 결정의 조건으로 '공권력 행사 또는 불행사'의 현상을 그대로 유지시킴으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방할 필요가 있어야 하고 그 효력을 정지시켜야 할 긴급한 필요가 있어야 한다고 판시했다. 방통위가 방송법시행령 개정을 통해 29년간 유지해 온 수신료를 분리고지할 경우, 약 6200억 원의 수신료 순수입은 약 1/3로 급감할 것으로 예측하고 있다. KBS가 지난달 23일 방통위에 낸 의견서를 보면, 분리 징수 시 수신료 순수입은 기존 6274(2022년 기준)억 원에서 1936억 원으로 3분의 1도 못 되는 수준으로 줄어들 것으로 예상된다. 이는 전기요금 결합 고지·징수가 시행되기 직전인 1993년의 TV 수상기 등록률 및 수납률을 적용한 수치다. 만약 헌재에서 수신료 분리 고지에 대한 가처분이 받아들여지지 않는다면, 수신료 순수입의 급감이 불가피하여 회복하기 어려운 손해를 입게 된다.

이처럼 분리 징수를 강제하는 것은, 수신료 통합징수와 결합고지 이후 지난 29년 동안 김대중 정부(98헌바70, 2002헌바49), 노무현 정부(2005헌마855, 2006헌바70), 박근혜 정부(2015구합6545)의 수신료 관련 소송에서 헌법재판소와 행정법원은 일관되게 공영방송의 존속 발전을 보장하고 공영방송 제도를 인정하는 결정과 판결에 정면으로 배치되는 것이다.

② 사회적 대혼란 발생

방송통신위원회는 수신료 분리징수 방송법 시행령 개정안 의결 이후 보도자료 등을 통해 수신료 납부 의무에 대한 국민들의 오해를 불러일으킬 이해 못할 행보를 이어가고 있다. 더구나 방송법 제64조에 의해 수신료 납부의 의무가 있고, 납부하지 않을 경우 가산금 발생 등 불이익이 발생하는 것이 분명한데, 방통위가 수신료 납부 선택권을 주장하면서 사회적 혼란을 부추기고 있다.

그리고 정부가 한전과의 계약 파기를 종용함에 따라 한전이 KBS 의사와 무관하게 졸속으로 일방적으로 수신료 분리 징수를 강행할 여지가 충분함에 따라 헌재가 시행령에 대한 가처분 인용을 통해 사회적 혼란과 비용을 최소화해야 할 필요성이 충분하다고 할 수 있다.

또한 헌법재판소가 가처분 인용이 아니라 본안에서 인용이 이루어질 경우, 이미 분리 징수를 통해서 수신료를 납부하지 않은 가구들이 발생하게 된다. 이렇게 되면 수신료를 납부하지 않은 가구들이 다시 전기료와 통합징수를 할 때 많은 사회적 불만과 부작용은 물론 사회적 비용이 발생하게 된다. 수신료는 약 2000만 세대를 대상으로 사실상 전 국민의 가구를 대상으로 준조세 성격의 통합징수이기 때문에 가처분에서 인용되지 않고 본안에서 인용(방송의 자유 기본권을 침해하고 공영방송 존속 발전을 보장하지 않아 위헌의 가능성이 상당하므로)될 경우, 방송법시행령으로 인해 입을 전 국민의 혼란은 상당할 수밖에 없다.

③ 불가역적 특수 상황

위법성을 가진 수신료 분리징수 시행령이 구체적으로 작용하게 되면 수신료를 납부한 사람과 납부하지 않은 사람의 형평성의 문제와 함께 사회적 혼란을 가중될 것으로 예측된다. 또한 방통위의 입장과 같이 사실상 수신료를 납부하지 않은 세대에게 한전이 '전기료 미납' 가구에 '단전' 등 불이익 조치'를 없게 할 경우, 사실상 정부가 수신료 미납을 방치하는 결과를 초래하여 납부하는 가구들이 공영방송의 공적 서비스를 제대로 누릴 수 없는 상황을 초래한다.

결국 수신료를 분리징수할 수 있도록 하는 방송법시행령이 구체적으로 작용하게 되면 이 제도는 헌재가 본안 소송에서 KBS 주장을 받아들이더라도 더 큰 사회적 혼란과 비용이 야기될 수 있다. 수신료 징수제도는 사실상 불가역적 성격이라 헌법재판소의 가처분 인용이 시급하게 결정되어야 하는 이유다. 만약 가처분이 기각된다고 하더라도 헌법재판소는 수신료 통합징수가 불가역적 제도라는 특성을 고려하고 사회적 혼란을 최소화하기 위해 가장 이른 시일에 본안에 대해 신속한 판단을 내려야 한다.

6. 기본권 수호는 헌법재판소의 임무

정부가 사회적 합의 제도이며 헌법적 가치를 가지는 공영방송의 수신료 분리징수를 일방적으로 강행하는 이면에는 KBS의 이미지를 훼손하면서 수신료를 납부하지 않도록 조장하는 위법적 발상과 정치적인 의도가 있다. 국민의 수신료로 운영되는 KBS가 이러한 의도에 의해 조정이 된다면 KBS는 헌법상 방송의 자유라는 기본권으로 상실하게 되고, 설혹 있다고 하더라도 형해화된 기본권에 불과하게 된다. 헌재가 본안 소송에 대한 결정을 미룰 경우, 정부는 수신료 미납을 사실상 방기하거나 조장하면서 다시 되돌릴 수 없는 불가역적 특성을 이용하여 향후 헌재의 결정에 영향을 주려는 의도가 다분히 있다고 할 것이다.

그래서 헌법재판소가 신속한 가처분 인용을 통해 사적·공적 의사형성을 통해 민주적 기본질서에 이바지하는 공영방송의 존속 및 발전을 보장하는 것은 기본권수호자로서의 헌법재판소의 임무이다. 만약 KBS를 보지 않아 수신료를 선택 납부해야 한다는 정부와 여당의 주장을 십분 이해한다고 하더라도, 이 경우 헌법재판소는 수신료의 성격을 새롭게 규정하고 논의하는 것은 행정부가 아닌 입법권자라는 기존의 헌재 판결을 유지함이 타당하다(헌재, 98헌바70). 행정부가 수신료 제도를 변경해 공영방송의 재정적인 존립을 위태롭게 하는 것은 정치적 수단에 의한 공영방송의 기본권을 침해하는 것이고, 방송에 대한 정치적 영향의 배제라는 헌법적 명령을 위반하는 것이다. 즉 수신료 분리징수 가처분 인용을 통해 새로운 수신료 성격과 공영방송의 위상을 국민의 대표기관인 국회에서 입법 활동을 통해 정립할 때까지 기존의 수신료 제도는 유지되어야 한다(공영미디어연구소).

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