[서초포럼] 지방 중소도시, 공생전략을 수립하라

천재지변이나 전쟁이 아닌 인구의 자연감소로 도시가 소멸하는 현상인, 인류가 한번도 경험해 보지 않은 상황이 나타나고 있다. 그 선두에 있던 일본의 2022년 출산율은 1.3명인 데 비해 한국은 0.78명으로 우리나라가 인류 최초의 도시소멸 국가가 될 전망이다. 2016년 국토연구원은 2040년까지 지방 중소도시의 30%가 소멸할 것이라고 했는데, 최근 연구 결과에 따르면 시기가 앞당겨지고 있다. 광역시 이상을 제외한 전국 77개 시의 인구통계(2000~2020년)를 분석한 결과 김제, 공주 등 18개 도시가 '축소도시'로 분류되었다. 이 도시들은 2029년부터 인구감소로 상하수도, 교육 등의 도시기반시설을 유지할 수 없어서 소멸도시가 된다는 것이다.

최근 대도시에 일자리와 인구가 몰리는 승자독식 도시화 현상과 인구감소로 쇠퇴도시의 소멸 문제는 시급한 과제가 되었다. 우리보다 먼저 인구감소를 겪은 일본은 2014년 국가적 차원에서 지방창생계획을 수립해 대응하고 있다. 요약하면, 생활서비스의 배후인구를 유지하기 위해 중추도시와 주변 소도시가 연합해 배후 생활인구를 확보하는 연계중추 생활권을 수립하고 지방의 안정된 일자리를 위해 지역산업을 지원하는 정책이다. 현재 일본에는 28개의 연계중추 도시권이 있는데 고차 기능은 중추도시에, 그 밖의 생활서비스 시설은 주변 소도시에 분산배치해 일정 규모의 배후인구를 전략적으로 확보하는 정책이다.

우리나라는 지방 중소도시 지원에 관한 중앙정부의 많은 지원사업이 있다. 예컨대 국토부의 도시재생사업, 농림축산식품부의 농촌공간 재구조화 지원사업을 비롯해 최근 행정안전부의 지역청년 일자리사업, 지방소멸대응기금을 10년간 매년 1조원 지원하는 인구감소지역 지원사업 등이다. 그런데 이 사업들의 특징은 중앙부처별로 기존 226개 기초자치단체를 지원해 각 지자체가 이웃 행정구역과 경쟁해 인구를 확보하는 일종의 '각자도생 패러다임'이며, 이는 인구성장 시기에 맞는 정책이다.

인구가 감소하는 도시는 지방 세수입이 감소하고, 의료·교육·쇼핑 등 생활서비스의 배후인구가 감소하기 시작하면 쇠퇴가 가속화된다. 생활서비스를 유지하기 위한 배후인구는 3차 응급의료기관이 5만명, 작은 대학은 10만명, 백화점은 최소 30만명이 있어야 하는데 인구감소 시대에는 쇠퇴도시 간의 경쟁으로 생활서비스 배후인구를 확보할 수 없고 이웃 행정구역 간 인구쟁탈전을 벌이는 '제로섬 게임'이 될 수밖에 없다.

지방도시 소멸에 대응하기 위해서는 우선 전국을 광역도시권으로 구분해 차별화된 성장전략을 마련하고, 지방도시는 이웃도시 간 도시연합체계 계획을 수립해야 한다. 도시연합체계란 중규모의 중추도시를 중심으로 인접한 소도시들이 연계해 배후인구를 공유하는 연계체계를 형성하는 것이다. 즉 중추도시에 백화점·대학 같은 중추기능을, 소도시에 문화·복지와 같은 생활서비스 기능을 각 도시의 중심에 분산배치하는 것으로 이웃 중소도시와 생활인구를 연계하는 '공생전략'으로 볼 수 있다. 인구감소 시대에는 국가적 차원의 도시연합체계 계획을 먼저 수립하고, 이에 맞추어 중앙정부의 사업이 전략적으로 지원되어야 인구가 감소하는 지방 중소도시가 생존할 수 있다.

구자훈 한양대 도시대학원 교수