美, 거부권 행사 前 입법부와 ‘서면 소통’ [심층기획-대통령 ‘거부권’의 정치학]

韓과 절차 비슷하지만 ‘의견 조율’ 거쳐
역대 2585건… 최종 확정은 112건 불과

미국 헌정사에 대통령의 거부권 행사는 총 2585건 있었다. 이 가운데 의회의 재의결을 통해 법률로 최종 확정된 경우는 4.3%(112건)에 불과한 것으로 나타났다.

9일 국회 입법조사처와 미국 연방하원 홈페이지 등에 따르면 조지 워싱턴 초대 대통령 이후 현재 조 바이든 대통령까지 46인의 미국 대통령 중 거부권을 행사하지 않은 대통령은 7인에 불과했다. 이마저도 모두 20세기 이전 대통령이었다.

미국 백악관. 신화연합뉴스

최근 사례를 살펴보면 바이든 대통령은 지난 3월 취임 2년 만에 처음 거부권을 행사했다. 연기금 투자 시 투자 대상의 ESG(환경·사회·지배구조)를 고려하지 못하도록 한 결의안에 반대한 것이다. 앞선 도널드 트럼프 대통령은 10번, 버락 오바마 대통령과 조지 부시 대통령이 각각 12번, 빌 클린턴 대통령 37번, 아버지 부시 대통령은 44개 법안에 거부권을 행사했다.

미국 연방헌법 제1조7항은 대통령의 거부권을 명시하고 있다. 연방의회에서 양원을 통과한 법안은 대통령의 서명을 받아야 법률로 확정된다. 이때 대통령은 10일 이내에 서명하거나 직접 거부권을 행사할 수 있는데 거부권을 행사해 의회로 환부된 법안은 양원 의원 3분의 2 이상이 찬성하면 다시 법률로 확정된다. 또 의회가 휴정할 경우에도 대통령이 서명하지 않고 10일이 지나면 보류거부로 법안은 폐기된다. 미국의 거부권 중 일반거부는 1519건, 보류거부는 1066건에 달한다.

거부권 행사에서 한국과 미국의 대체적인 절차는 비슷하지만 한 가지 다른 점이 있다. 미국의 경우 거부권 행사 전 대통령이 행정정책성명서(SAP)를 통해 법안에 대한 거부 의사를 미리 밝힌다는 점이다. 이는 행정부와 입법부 간에 서면 소통 방식으로 양측의 의견을 미리 조율하는 미국의 절차다.

미국의 거부권 행사는 감소 추세다. 2001년 취임한 부시 대통령 이후 현재까지 거부권 행사는 35건에 그친다. 이는 아버지 부시 대통령 시기(1989∼1993년) 행사된 거부권(44건)보다 적은 셈이다. 다만 거부권이 무효화(법률로 확정)하는 비율은 점차 높아지는 추세다. 미국 헌정사 전체의 거부권 무효화 비율은 4.3%에 그쳤지만, 1898년 이후로는 7.6%, 2001년 이후로는 17.1%로 늘고 있다. 거부권 행사 자체는 줄고 있지만 거부권이 무효화하는 비율은 높아지는 셈이다.

전진영 국회 정치의회팀장은 “한국과 미국 모두 대통령의 거부권 행사 빈도는 감소하는 추세”라며 “한국은 민주화 이전보다 이후 거부권 성공률이 높아진 반면 미국은 1989년 이후 거부권 성공률이 낮아지고 있다”고 분석했다.

조병욱 기자