외국인력 알선 정책이 되레 불법체류자를 양산하나 [팩트체크K]

"고용허가제가 오히려 불법체류 외국인을 양산하고 있다."

기업과 외국인 노동자 지원단체, 노조를 중심으로 나오는 말입니다. 10년 전(2013) 18만여 명이었던 불법체류자는 꾸준히 늘어 지난해(2022) 41만여 명으로 2배 넘게 증가했는데 잘못된 정부 정책에서 비롯됐다는 주장입니다.

고용허가제는 적극적 구인 활동에도 불구하고 내국 인력을 구하지 못한 중소기업이 정부로부터 허가를 받아 외국 인력을 제한적으로 고용하도록 한 제도입니다. 외국인 노동자를 무분별하게 받아들일 경우 내국인 일자리가 침해될 수 있다는 점을 우려해 '불가피한 경우'에만 외국인을 고용하게 한 것입니다.

정부는 외국인 고용 관리시스템(EPS) 안내 글에서 "고용허가제가 외국인 노동자의 체계적인 도입·관리를 통해 중소기업의 인력난을 완화하고 국민경제의 균형 있는 발전에 기여하고 있다"고 자평하고 있습니다.

그런데 어째서 "불법체류 외국인을 양산하는 악법"이라는 주장이 나오는 걸까요? 그 이유가 무엇인지 살펴보고 해당 주장이 얼마나 사실에 부합하는지 따져봤습니다.

■ 아무나 받을 수 없는 외국인력…절차 살펴보니

2004년 도입된 고용허가제는 과거 산업연수생 제도의 문제점을 보완한 것입니다. 중소기업이 이 제도를 통해 고용할 수 있는 분야는 '단순 노무직'에 국한됩니다.

고용허가제 이용 대상은 노동자 300인 미만 혹은 자본금 80억 원 이하의 중소 제조업과 농·축산업, 20톤 미만의 어업, 건설업, 그리고 건설폐기물 처리업 등 9개 서비스업입니다. 대한민국 정부와 인력송출 양해각서를 체결한 16개 나라의 노동자를 고용할 수 있습니다.

외국인 노동자 고용을 원하는 사업주는 우선 관할 고용센터나 워크넷을 통해 내국인 구인 노력을 해야 합니다. 제조업·건설업·서비스업은 14일, 농축산업·어업은 7일간 내국인 구인 노력을 해야 하는데, 구인에 실패할 경우 외국인 고용허가 신청을 할 수 있습니다. 이는 내국인 노동자의 고용기회를 보호하려는 조치입니다.

고용센터에서 사업장에 대한 심사를 한 후 고용허가서를 발급해주면 고용센터 알선을 통하거나 사업주가 직접 외국인 고용 관리시스템(EPS)을 통해 채용을 진행합니다. 외국인 구직자와 사업주는 온라인으로 서로의 정보를 확인합니다.

국내 기업에 채용된 외국인 노동자는 입국 후 취업교육기관에서 2박 3일간 한국어, 한국문화, 관계 법령 등을 교육받은 뒤 일터로 배치됩니다. 20여만 원의 교육비는 기본적으로 사업주가 부담합니다.

기업이 신청한다고 필요한 외국인력을 다 받을 수 있는 건 아닙니다. 정부는 매년 업종별로 고용할 수 있는 외국인력 한도(쿼터)를 정하는데 그 한도 내에서만 가능합니다.

■ 기업과 노동자 모두 고용 기간 연장·규모 확대 촉구

그런데 기업과 외국인 노동자 사이에선 고용 기간에 대한 불만이 많습니다.

고용허가제를 통해 들어온 외국인 노동자는 기본적으로 3년, 기간 만료 후 사업주가 재고용을 원할 경우 경력단절 없이 최대 10년까지 체류할 수 있습니다. 그나마 올해부터 기준이 완화된 데 따른 것입니다. 재고용은 농축산업이나 어업, 50인 이하의 제조업에 한해 신청할 수 있습니다.

이전에는 3년이 만료된 노동자를 재고용할 경우 1년 10개월만 더 일할 수 있었고 이후에는 사업주가 추가 고용연장을 신청해도 외국인 노동자는 일단 고향으로 돌아가 3개월간 머물다 와야 했습니다. 외국인 노동자가 총 4년 10개월(3년+1년 10개월) 동안 사업장 변경 없이 '성실 근로'한 것으로 인정되면 사업주의 재입국 신청을 통해 다시 최장 4년 10개월을 더 일할 수 있는데 중간에 반드시 '공백기'를 갖게 한 것입니다. 이는 비전문직 외국인 노동자가 국내에 장기간 체류하는 걸 막고 가급적 단기 순환시키는 게 정부의 기본 방침이기 때문입니다.

그렇다 보니 기업은 숙련된 외국인력을 계속 활용하기가 어려웠고 일정 기간 인력 공백을 감수해야 했습니다. "일 할만 하면 내보내야 한다"는 기업들의 볼멘소리가 이어진 이유입니다. 돈을 벌기 위해 한국에 들어온 외국인 노동자들도 대부분 경력이 끊기는 상황을 원치 않았습니다. 상당수 외국인 노동자들은 한번 나가면 다시 들어오기가 쉽지 않겠다는 생각에 출국하지 않고 차라리 불법체류를 택하기도 했습니다.

그러자 정부가 해당 규정이 "더 오래 일하기를 희망하는 외국인력에게 불법체류 유인으로 작용하는 한계가 있었다"면서 올해부터 해당 규제를 다소 완화한 것입니다. 숙련된 외국인력의 체류 기간을 출국-재입국 과정 없이 최대 10년까지 머무를 수 있게 한 건데, 고용허가제 시행 20년 만의 변화입니다.

그럼에도 최대 10년이라는 체류 기간 자체가 근본적으로 바뀐 건 아니어서 기업들은 이 같은 제도 개선을 반기면서도 여전히 부족하다고 말합니다. 외국인력의 빈자리를 내국인이 메울 수 있으면 좋은데, 앞선 기사들에서 살펴본 것처럼 그렇지 못 하다 보니 기업들은 숙련된 외국인력을 계속 쓰고 싶어합니다. 외국인 노동자들도 더 오래 일하고 싶어합니다.

기업들은 그래서 체류 기간 연장과 함께 쿼터도 늘려달라고 합니다. 중소기업중앙회가 외국인 노동자를 고용한 중·소 제조업체 1천 개 사를 대상으로 조사해 올해 초 발표한 ' 외국인력 활용 관련 종합 애로 실태조사 결과'에 따르면 외국인력 고용 한도가 부족하다고 답한 의견이 50.4%였습니다. 기업별로 평균 5.4명의 외국인력이 더 필요한 것으로 조사됐습니다. 외국인 노동자 체류 기간이 적정한지를 묻는 말에는 19%만이 "적정하다"고 답했고 나머지 81%는 모두 "추가 연장이 필요하다"고 봤습니다.

"(외국인력) 수요만큼 공급이 안 되고 있거든요. 그래서 기업 간에 경쟁률도 존재하는 거고요. 내국인은 잘 지원을 안 하고, 그래서 외국인력을 고용하고 싶은데 정부 쿼터가 한정돼 있어 고용하고 싶어도 못 하는 곳들이 많습니다."
- 이기중 / 중소기업중앙회 외국인력지원실장

■ 기업 "업종별 쿼터 개선해야"…일부 '불체자' 고용도 불사

지난 10년(2013~2023년)간 책정된 외국인력 도입 쿼터를 보면 2013년과 올해(2023년)를 제외하고 매년 5만여 명 수준이었습니다. 특히 올해는 11만 명으로 역대 최대 규모로 주목받았는데, 코로나19 기간 출국한 외국인력이 많았던 반면 신규 유입이 적었던 부분을 보충하는 성격이 더해져 도입 규모가 커졌습니다.

외국인력 총 고용한도는 제조업 등 5개 업종별로 나뉘어 배분됩니다. 매년 제조업이 가장 많고 농축산업, 어업, 건설업, 서비스업 순입니다. 외국인력 고용 규모는 매년 국내 인력수급 동향을 파악해 국무총리실 내 외국인력정책위원회가 결정합니다.

업종 구분이 없는‘탄력배정’은 부족한 곳에 더 배정하기 위한 예비인력

그럼에도 산업 현장에선 좀 더 세부적인 맞춤형 배정이 필요하다는 요구가 나옵니다. 지금은 5개 업종 '대분류'에 따르다 보니 동일 업종에서도 유독 내국인 기피가 심한 세부 업종은 외국인력이 더 필요해도 충분히 고용할 수 없다는 것입니다.

규정상, 뿌리산업이나 300인 미만 중소 제조업체의 '평균 인력 부족률'보다 높은 업종이면 사업장별 허용 인원을 20% 더 받을 수 있지만 기본적으로 평가 점수가 높은 사업장부터 우선적으로 인력을 배정하기 때문에 상대적으로 점수가 낮은 사업장은 인원을 받기 힘들어집니다.

평가 점수 항목은 크게 10여 가지에 이르는데, 대개 외국인 고용 허용 인원보다 적은 인원을 고용하거나 신규 고용 신청 인원이 적을수록, 내국인 고용을 많이 할수록 높은 점수를 받게 됩니다. 그렇다 보니 심한 인력난을 겪는 소규모 사업장일수록 인력수급에 더 큰 어려움을 겪습니다.

일부 기업들은 그래서 불법체류자를 고용하기도 합니다. 처벌을 감수한 '모험'입니다.

"사람을 못 구하면 울며 겨자 먹기로 돈을 더 주고서라도 불법체류자를 쓰는 곳이 꽤 있습니다. 그러다가 걸리면 노동자, 기업 모두 처벌을 받지만 서로 감수하는 거죠. 불법체류자는 업종 구분 없이 바로 일해서 좋고 기업 입장에선 급한 인력을 충원할 수 있으니까요."
- 주물업체 대표

"외국인 채용에서 제일 어려운 점이 정부 기준이 너무 제조업에 맞춰져 있다는 거예요. 건설업에 똑같이 적용할 수는 없거든요. 공사일정이 빠듯한데 인력이 당장 없으면 어쩔 수 없이 불법체류자를 쓰기도 합니다. 사실은 건설업계가 가장 많이 쓸 거예요. 그래서 이제는 정부가 좀 더 현실성 있는 방안을 마련해줬으면 좋겠습니다."
- 철근·콘크리트업체 관계자

외국인력 고용 주무 부처인 고용노동부도 기업들의 이런 상황을 잘 알고 있습니다. 그래서 체류 기간을 연장하고 쿼터를 늘려가는 쪽으로 정책 방향을 잡고 있습니다. 업종별로 쿼터를 제한하는 문제는 쿼터의 규모 자체가 늘어나면 상당 부분 해소될 것으로 기대하고 있습니다.

"예전 같으면 (기업 간) 경쟁률이 2대 1이어서 원해도 채용이 안 되는 상황들이 있었거든요. 대략 (신청한 기업들의) 절반이 채용이 안 되는 거예요. 그럼 불만이 당연히 생기는 건데, 지금까지 5만 명대였던 쿼터를 올해 11만 명으로 늘려서 어느 정도 소화를 시키고 있거든요. 그리고 건설업 같이 특수성이 있는 곳들에 대해서도 그 특성에 맞게 인력 배정이 되도록 조금씩 바꿔나가고 있습니다."
- 이상영 고용노동부 외국인력담당관실 사무관

■ '뜨거운 감자'된 사업장 변경, "강화" VS "완화"

제한된 체류 기간과 고용 규모보다 더 큰 문제점으로 제기되는 게 고용허가제로 들어온 노동자의 '사업장 변경 요건'입니다.

외국인 노동자는 입국 당시 근로계약을 체결한 사업장에서 일하는 것이 원칙입니다. 다만, 법정 사유에 해당할 경우 동일 업종에 한해 최초 3년간 3회, 재고용 1년 10개월간 2회의 사업장을 옮길 수 있습니다. 관련 서식에 따라 신청서를 작성해 관할 고용센터에 사업장 변경을 신청할 수 있습니다. 법적으로 인정되는 경우는 아래와 같습니다.

하지만 사업장 변경 과정이 현실적으로 쉽지만은 않습니다. 변경 신청 과정에서 사업주와 노동자 간 마찰이 발생하는 경우가 많습니다. 노동자가 사업장 변경을 신청할 때 사업주의 확인서를 받아야 하는데 사업주가 거부하는 경우가 많기 때문입니다.

"처음 들어간 공장에서 두 달 월급 못 받았어요. 사장님이 말해요. 사장님 회사에서 저를 데리고 왔으니까 (그만큼) 돈이 나갔잖아요. 그걸 (자기한테) 줘야 한대요. 석 달 일하고 나서 사장님한테 말했어요. 두 달 월급 안 받아도 되니까 옮기게 해달라고 계속 말했어요. 그래서 사장님 사인해줬어요. (사업장 변경이) 많이 많이 어려워요."
- 방글라데시 노동자 A씨 / 한 차례 재입국. 9년째 체류 중

A씨 같은 경우는 그나마 양호한 편입니다. 일부 업주들은 끝까지 사인을 해주지 않아서 견디다 못해 무단으로 사업장을 이탈하는 사례도 많습니다. 무단 이탈한 노동자는 불법체류자로 전락하게 됩니다.

그런데 정반대의 경우도 있습니다. 일부 외국인 노동자들이 사업장 변경 제도를 악용하는 겁니다.

고용허가제를 통해 한국에 들어와 바로 사업장 변경을 요구하는 경우인데, 지원 시 생각했던 일과 다르다거나 지인·가족이 있는 지역에서 일하고 싶다고 하는 등 여러 가지 이유를 듭니다. 사업주 확인서를 받기 위해 태업을 하거나 몸이 아프다는 핑계를 대기도 합니다.

고용허가제의 사업장 변경 제한은 각기 처한 상황에 따라 입장이 극명하게 갈리는 논쟁적 사안입니다. 노동자 지원 단체나 노동조합은 직업 선택의 자유를 과도하게 제한하는 "현대판 노예제"라고 강하게 비판하는 반면, 외국인 노동자를 고용해야 하는 기업들은 사업장 이탈이 잦아 오히려 지금보다 강화해야 한다고 말합니다.

심지어 기업들도 업종에 따라 주장이 갈립니다. 건설업처럼 불법체류자 비중이 큰 산업은 오히려 사업장 변경 제한을 완화해서 불법체류자로 전락하는 사례를 줄여야 한다고 합니다. 정부는 정부대로 '내국인 고용이 어려운 중소 사업장에 한해 제한적으로 외국인 노동자를 고용하게 한다'는 고용허가제의 기본 원칙을 무너뜨릴 수는 없다는 입장입니다.

각자의 이해관계와 제도 도입의 원칙 등이 복잡하게 얽혀있다 보니 어느 방향으로 개선해야 할지를 놓고 쉽게 답을 내리기 어려운 상황입니다. 그래서 정부가 지난해 9월부터 노·사·정 실무진이 참여하는 사업장 변경제도 관련 TF를 구성해 본격적인 논의에 들어갔지만, 수개월이 지나도록 합의안은 나오지 않고 있습니다.

■ "외국인 채용 과정에서 정보공유·필터링 강화해야"

고용허가제를 통해 들어온 외국인 노동자가 바로 사업장 변경을 요구하는 이유에는 양면성이 있습니다. 생각했던 것과는 업무와 노동환경이 너무 달라서 변경을 요구하는 경우가 있고, 악용하는 사례도 상당수 있는 것으로 보입니다. 그래서 전문가들은 구인-구직자 간 정보를 더 내실 있게 공유하고 정말로 해당 업종에서 일할 사람을 골라낼 수 있도록 채용 과정을 보완해야 한다고 지적합니다.

구인-구직자가 지금처럼 온라인을 기반으로 서로의 기본적인 정보만 확인하는 선에선 서로가 원하는 바가 뭔지 면밀하게 따져볼 수 없기 때문입니다. 그래서 채용 과정에서 정보공유와 필터링을 강화하면 이른바 '일자리 미스매치'(구인-구직자 간 눈높이가 다른 현상)도 줄일 수 있다는 겁니다.

"채용 과정에서 대충대충 일 잘할 것 같은 사람 뽑고, 근무할 회사에 대해 자세히 설명을 안 해줘서 노동자들이 막상 현장 와서 실망하고 이탈하는 일자리 미스매치가 심각하거든요. 그래서 뽑을 때부터 잘 뽑고, 들어와서도 각종 민원을 도맡아 처리해줄 수 있는 통합적 시스템이 필요합니다. 사실 고용주들은 당장 인력이 급하기 때문에 지원하면 얼추 다 받아주거든요. 채용 과정에서 필터링과 맞춤형 매치가 강화돼야 합니다."
- 조영관 변호사 / '이주민센터 친구' 센터장

"전산적으로나 행정적으로 열악한 송출국의 경우 제공하는 정보에 오류가 있을 수는 있다고 생각되는데요. 채용 과정에서 주고받는 정보는 저희도 매우 중요하다고 보기 때문에 계속 개선해나가야 할 부분인 것 같습니다."
- 이상영 고용노동부 외국인력담당관실 사무관

■ 판정: '절반의 사실'

팩트체크K는 '고용허가제가 되레 불법체류 외국인을 양산하고 있다'는 주장을 '절반의 사실'로 판정합니다. 제도의 효능과 부작용이 혼재된 상황이라서 그렇습니다. 결과적으로 현행 고용허가제하에서 불법체류자가 꾸준히 늘어나고 있고 기업과 외국인 노동자 지원단체, 학계 전문가들과 노조도 이 부분에 대해선 지속적으로 우려를 표하고 있습니다.

또, 몇 가지 제도적 허점도 관찰됩니다. 고용허가제가 내국인 구인 노력에도 인력수급이 안 된 중소기업에게 외국인력 고용을 허가해주는 제도인데 기업이 정말로 내국인을 구하려고 노력했는지, 혹시 요식행위는 아니었는지까지 검증하는 절차가 부족하고 채용과정이 부실하다는 전문가들의 지적이 있습니다.

외국인 노동자의 사업장 이동을 제한하는 규정이 오히려 부작용을 일으키고 있다는 현장의 목소리도 큽니다. 20년 전 만들어진 고용허가제가 세계 최고 수준의 저출산·고령화 사회라는 현시대에 맞게 개선돼야 한다는 지적이 지속적으로 나오고 있습니다.

그렇다고 현 제도가 '불법을 조장한다'고 보기엔 다소 무리가 있습니다. 제도와 불법행위 간 '인과관계'가 명확하게 드러난 건 아니기 때문입니다. 이런 점들을 감안해 '절반의 사실'로 판단했습니다. 팩트체크K는 검증 명제에 대해 <사실-대체로 사실-절반의 사실-대체로 사실 아님-전혀 사실 아님>과 함께 객관적 판단이 어려운 사안에 대해선 <판단유보>로 판정하고 있습니다.

사실, 고용허가제를 시대에 맞게 개선하는 일과 함께 외국인 노동자가 일하고 있는 사업장의 처우를 개선하는 일도 중요합니다. 노동환경과 처우 개선은 외국인 노동자 문제 해결뿐 아니라 내국인 취업을 유도할 수 있는 근본적인 처방이 될 수 있기 때문입니다.

그런데 일각에선 각종 미디어를 통해 알려지는 외국인 노동자의 열악한 처우가 과장돼 있다는 주장도 나옵니다. 좋은 조건에 있는 사례도 많은데 언론이 꼭 안 좋은 사례만 잡아 '침소봉대(작은 것을 부풀려 크게 말함)'하고 있다는 겁니다. 다음 편에선 해당 내용을 따져보겠습니다.

(인포그래픽: 권세라)

※ 본 기획물은 한국언론학회-SNU팩트체크센터의 지원을 받았습니다.

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임주현 기자 (leg@kbs.co.kr)

박나리 SNU팩트체크센터 인턴기자 (nari9812@hanmail.net)