특별법은 김진태 강원도지사의 '막'개발 위한 소원수리서?

[함께 사는 길] "독소조항 가득 찬 강원특별자치도법, 폐기해야…"

[김경준 원주환경운동연합 사무국장]
2023년 6월 11일, 강원특별자치도 특별법이 시행된다. 강원도는 제주특별자치도와 세종특별자치시에 이어 세 번째로 '특별자치'가 시행되는 지방자치단체가 되었다. 강원에 이어 전북이 2024년 1월에 특별법이 시행되고 경기도에서는 경기북부특별자치도 설치를 추진 중에 있다. 이러한 추세로 본다면 광역자치도의 특별자치도 추진은 계속 이어질 것으로 예상할 수 있다.

문제는 특별자치도를 운영하기 위해 일반적인 법이 아니라 '특별법'이 필요하다고 주장하는 것이고 특별법이 필요한 이유가 기본의 법체계로는 막개발을 할 수 없다는 것이며, 이를 자치와 분권의 강화에 필요한 조치라고 포장하고 있다. 한마디로 논리가 너무나 천박하다.

▲ 한국환경회의 회원들은 지난 4월 26일 서울 광화문에서 강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법에 대한 전부개정법안 폐기와 공론화를 요구하는 기자회견을 열었다. ⓒ환경운동연합

독소조항으로 가득 찬 강원특별자치도법 전부개정안

강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법 전부개정법률안(이하 강원특별자치도 전부개정안)은 환경분야와 관련해서 ①국가산업단지인 강원첨단과학기술단지의 조성과 이에 따른 특례, ②산림이용진흥지구의 지정 및 운영과 이에 따른 규제완화의 특례, ③농업진흥지역 지정 및 농지전용허가 등의 특례, ④환경영향평가 등 권한 이양에 대한 특례, ⑤임업진흥 및 산지관리에 관한 특례 등을 포함하고 있으며 중앙정부의 권한을 강원도지사에게 위임하는 조항을 적시하고 있다.

이 법의 내용을 요약하면 강원도를 막~개발하고 싶은데 현행법이 가로막고 있어서 현행법을 이길 수 있는 특별법으로 극복해보자는 것이고 중앙정부의 권한을 강원도지사에게 위임하면 된다는 앞뒤 없는 '소원수리서'이다.

강원도의 개발론자들은 한강유역의 수질을 관리하기 위한 보호지역이 강원도의 개발을 이중삼중으로 막아왔고 강원도 땅의 절반 정도를 차지하는 국유림 때문에 개발이 어려워 지역의 침체가 가중되어왔다고 주장해왔다. 특히 근 10년 동안 동계올림픽 경기장 등의 시설설치와 설악산국립공원 케이블카 설치사업을 경험하면서 '환경'에 대한 무조건적인 거부반응을 보이고 있다.

그들 나름대로 현 상황을 타개하기 위해 여러 가지로 방법을 모색했을 것이고 방법의 하나로 2020년 9월에 이양수 국회의원을 포함한 여야 국회의원 12명이 '강원특별자치도 설치 및 환동해경제자유특구 지정 등에 관한 특별법안'을 발의하였다. 이 법안에서는 환동해결제자유특구의 개발사업을 위해 환경영향평가 특례를 부여하는 내용이 포함되어 있다.

한국지방행정연구원이 2019년에 보고한 '강원평화특별자치도 설치 당위성과 추진전략'에 따르면 제주특별자치도의 출범을 사례로 2008년부터 강원특별자치도 전환을 추진해왔다고 되어 있다.

▲ 평창동계올림픽 스키 경기를 위해 남한 최고 자연림을 밀어버린 가리왕산 알파인 경기장이 훼손된 상태로 방치되고 있다. 2024년부터 복원이 시작될 계획인데 그 사이 훼손지에 곤돌라를 놓자는 사업이 추진되는 등 강원도와 중앙정부의 복원 의지를 의심할 만한 일들이 벌어지고 있다. 사진은 올림픽 직후인 2018년 4월 초의 모습인데 현재와 크게 다르지 않다. ⓒ녹색연합

개발론자들이 상상하는 강원도의 미래

□ 그들의 상상-강원첨단과학기술단지

강원도지사가 개발사업자를 사업시행자로 지정할 수 있고 산업단지 조성을 할 수 있으며, 이 경우 국가가 지원해야 한다고 되어 있다. 또한 물환경보전법에 있는 상수원보호구역과 특별대책지역에 폐수배출시설을 설치할 수 있다고 되어 있다. 강원도지사가 첨단과학기술단지 등의 산업단지 개발계획을 수립하여 확정하고 직접 사업시행자도 되며 환경영향평가도 직접 하는데, 상수원보호구역이나 팔당댐 등과 같은 특별대책지역이 포함될 경우 공장과 같은 폐수배출시설 등에 해당되는 업종까지 포함되는 산업단지를 만들 수 있다는 내용이다. 국회 전문위원의 검토보고서에 의하면 강원도가 제주특별자치도의 사례를 차용해왔다고 하지만 제주의 경우는 수질오염물질의 배출허용기준을 물환경보전법보다 강화하여 적용했다는 점을 상기해야 한다고 하였다.

□ 그들의 상상-산림이용진흥지구의 지정 및 운영

관광개발지역 또는 첨단산업단지 조성 시 산지에 대하여 개념도 정리되어 있지 않은 산림이용진흥지구를 지정하여 각종 규제에 대한 특례를 시행한다는 내용으로 이 법안에는 자연공원의 지정 및 해제, 또는 구역 변경의 내용이 포함되어 있다.

강원도는 82%가 산지이며, 그 중 58%가 국유림이다. 관광개발이나 산업단지를 조성할 때 국유림이 포함될 경우 강원도지사가 산림이용진흥지구를 지정하여 환경영향평가도 직접 하는 등 국유림을 정부의 통제 없이 개발할 수 있게 하는 내용이며 심지어는 국립공원이 해당될 경우 해제 및 구역 변경이 가능하게 하는 조항이다.

□ 그들의 상상-농업진흥지역 지정 및 농지전용허가 등의 특례

강원도지사가 장관의 승인을 받지 않고 농업진흥지역에 대한 지정 및 변경, 해제를 할 수 있다는 내용과 농지의 전용허가를 강원도지사의 권한으로 한다는 내용이다.

강원도 면적의 약 2.8%의 농업진흥지역에 대한 개발권한을 강원도지사가 갖겠다는 내용이다. 농지는 특성상 대부분 평지에, 그리고 하천변에 위치해 있기에 하천환경에 영향을 미칠 수밖에 없으며 식량자급률과 타 광역자치도와의 형평성의 문제가 심각히 제기될 수 있는 내용이다.

□ 그들의 상상-환경영향평가 등 권한 이양

강원도지사가 전략환경영향평가, 환경영향평가의 협의, 소규모환경영향평가, 기후변화영향평가 등을 수행한다는 내용으로 '강원특별자치도 전부개정'의 거의 모든 조항에 포함되어 있을 정도로 법률의 핵심적 내용으로 위치하고 있다.

강원도의 일부 지역은 폐광지역 개발지원에 관한 특별법에 적용받고 있다. 이 법에서는 환경영향평가를 도지사가 수행하게 되어 있다. 허술한 환경영향평가법이더라도 환경부가 관장하는 환경영향평가와 강원도지사가 수행하는 환경영향평가의 차이는 매우 크다. 그래서 폐광지 개발사업은 대부분이 난개발로 점철되어 있다.

□ 그들의 상상-임업진흥 및 산지관리에 관한 특례

강원도지사가 국유림 전용 권한, 국유림 내 휴양 및 문화시설 등의 설치, 백두대간 지역에 대한 개발, 민간인 통제선 이북지역의 국유림 관리 등 강원도 내 국유림의 이용 권한과 관리 권한 모두를 갖겠다는 내용이다.

▲ 강원특별자치도법 전부개정안에 따르면 강원도지사가 산림이용진흥지구를 지정할 경우 환경영향평가도 직접 하는 등 국유림조차 정부의 통제 없이 개발할 수 있게 된다. ⓒ환경운동연합

강원특별자치도법 전부개정안 폐기해야

강원특별자치도법 전부개정안에 대한 행정기관으로서의 정부 판단은 대개가 '신중 검토'를 표방한 부정적 판단이다. 국회 전문위원의 검토보고서에도 법률적으로 수정과 검토를 요구하는 내용이 가득하고, 부처 의견도 기존 법률과의 충돌 등을 이유로 부정적 판단이 대부분이다. 그런데 국무총리는 강원도의 입장을 반영하라 강력히 요구하고 있다고 한다. 정부가 2개의 목소리를 내고 있는 것이다. 앞서 언급했듯이 강원특별자치도법 전부개정안은 따로 평가가 필요 없는 법안이다. 그야말로 논리도 없고 체계도 없고 막개발을 위한 소원수리서이기 때문이다.

그럼에도 몇 가지 시사점이 있다고 본다. 첫째, 우리나라 내륙지역 광역자치도의 특별자치도로의 전환이 시작되었다는 판단이다. 수도권 집중화에 따른 지방 소멸을 난개발을 해서라도 막겠다는 생각이 강원도만은 아닐 것이기 때문이다. 둘째, 개발론자들이 도를 넘었다는 것보다 한반도대운하처럼 우리가 생각하는 최소한의 합리성의 기준을 벗어났다는 것이다. 강원연구원 원장의 "분권 원리를 이해 못하는 환경시민단체"라는 주장을 웃어넘길 수 있는 문제가 아니다. 셋째, 개발론자들은 현행의 환경영향평가도 두려워하고 있다. 우리의 입장에서 '환경영향평가는 개발사업자의 편'이라는 생각이 강하겠지만 그들은 여전히 환경영향평가를 자신의 손에 쥐어야 안심된다는 생각인 것 같다. 그래서 우리도 환경영향평가 제도개선에 대하여 좀 더 관심을 가질 필요가 있다는 생각이다.

강원특별자치도법 전부개정안에는 환경분야 이외에도 강력한 독소조항이 많다. 반면 특별자치도의 특별법이 상식적으로 담아야 하는 평화와 통일, 분권과 지방재정, 복지와 보건의료, 민주주의와 자치, 그리고 시민이 빠져 있다. 이렇게 빠진 내용을 포함해내고 시민들이 함께 지방의 미래를 만들어가는 특별법이었다면 좋았겠지만 현실은 그냥 그들의 리그가 되어버렸다. 강원특별자치도법 전부개정안을 폐기하고 다시 만드는 것이 마땅하다.

[김경준 원주환경운동연합 사무국장]