정부서 샌 '세수 바가지' 지자체서도 줄줄 샌다

지자체 세수 오류 분석해보니
보조금 재원 오차율이 가장 커
기재부 세수추계 오차가 원인
지자체도 지방세수 추계 틀려

기획재정부의 잘못된 세수추계는 어제오늘의 얘기가 아니다. 2021년과 2022년의 잘못된 세수추계로 인한 총 세수 오차 규모는 114조6000억원에 달했다. 문제는 기재부의 잘못된 세수추계가 지방자치단체의 세수추계에도 좋지 않은 영향을 미친다는 점이다.

기획재정부의 세수추계 오류로 지자체 세수 오차율도 커지고 있다.[사진=뉴시스]

올해 1~2월 국세수입이 덜 걷히면서 세수 결손 우려가 커지고 있다. 정부가 계산한 세입(세수추계) 규모를 토대로 각종 정부 사업 예산을 짰는데, 세입이 모자라면 예정된 사업을 진행하는 데 차질이 생긴다. 그런 일을 막기 위해선 다른 방법을 동원해 세입을 충당하거나 국회의 동의를 얻어 일부 사업의 지출을 줄일 수밖에 없다.

세입이 예상보다 많다고 좋은 것도 아니다. 정부 사업은 국회의 심의를 통해 진행 여부나 사업 예산 규모를 결정한다. 세입이 남아돌면 사업 예산을 늘리거나 새로운 사업을 만들어 지출해야 하는데, 그 과정에서 심의가 제대로 이뤄지지 못해 세금이 낭비될 공산이 크다. 세입이 예상보다 너무 적어도, 너무 많아도 나라살림은 지장을 받는다는 얘기다. 정부(기획재정부)의 세수추계가 중요한 이유가 여기에 있다.

그런데 최근 정부의 세수추계가 형편없다. 일례로 2021년에는 61조3000억원, 20 22년에는 53조3000억원의 세수가 더 걷혔다. 총 114조6000억원의 오차다. 반대로 올해는 세수가 모자랄 것으로 보인다.

남은 10개월(3~12월)간 2022년과 비슷한 규모로 세수가 들어온다고 가정하더라도 올해 세입예산(400조5000억원)보다 20조3000억원이 모자란다. 이처럼 세수추계가 잘못되면 행정 서비스의 예측가능성과 신뢰가 떨어질 수밖에 없다. 재정운용의 효율성도 악화한다.

문제는 지방자치단체의 세수추계 역시 정확하지 않다는 점이다. 전국 243개 지자체의 최근 5년(2017~2021년)간 세수 오차를 살펴보면 정말 심각한 수준이다. 모자라는 게 아니라 남아서 문제다.

회계연도 세입결산액을 본예산과 비교할 때 2017년 세수 오차는 80조원 수준이었다. 2018년에 77조원 수준으로 오차액이 줄어드는가 싶더니 이후 꾸준히 오차액이 늘었다. 2019년 96조원, 2020년 120조원, 2021년 136조원 수준이었다.

오차율도 심각하다. 2017년 30.9%, 2018년 27.2%, 2019년 30.8%, 2020년 37.4%, 2021년 37.3%였다. 이런 추세라면 곧 40%에 이를 것으로 보인다. 쉽게 말해 예측한 것보다 세입이 절반이나 더 들어온다는 거다.

이런 오차가 계속되면 지방의회가 본예산을 편성하더라도 그 이후에 예산이 크게 바뀔 것이라고 생각해 행정서비스를 담당하는 지자체 공무원조차 예산을 신뢰하지 않는 경우가 생긴다.

본예산이 아닌 최종예산과 비교해도 오차액은 수십조원에 이른다. 2017년 35조원 수준이던 오차액은 2021년 44조원 수준으로 증가했다. 최종예산은 추경 등을 통해 수정을 한 것인데도 오차액이 이렇게나 많다는 건 그만큼 세수추계가 엉망진창이라는 방증이다.

이렇게 세수추계가 지속적인 오차를 내고 있다면 세수추계를 어렵게 하는 재원이 있다고 해석할 수 있다. 그럼 어떤 재원이 세수추계의 오류를 만들고 있는 걸까. 이를 파악해보기 위해 2012년부터 2021년까지 10년간의 지자체 재원별 세수 오차를 정밀분석해봤다.

지자체의 주요 재원(일반회계 기준)은 보조금, 지방세수입, 지방교부세, 세외수입, 조정교부금 등이다. 지난 10년간 재원별 규모를 보면 보조금이 1080조원(전체의 31.1%)으로 가장 많았다.

지방세수입이 797조원(23.0%), 지방교부세가 440조원(12.7%), 세외수입이 283조원(8.1%), 조정교부금이 117조원(3.4%)이었다.[※참고: 일반회계를 기준으로 했기 때문에 합산해도 100 %가 안 된다.]

같은 기간 연도별 세입 오차액을 살펴보니 누적 초과 세입이 377조7187억원에 달했다. 그 가운데 보조금의 초과 세입 총액이 141조4098억원(전체 초과 세입의 37.4%)으로 가장 많았다.

지방세 수입은 85조7118억원(22.7%), 지방교부세는 70조7662억원(18.7%)이었다. 자체재원인 세외수입과 조정교부금의 초과 세입 총액은 각각 49조4246억원(13.1%), 30조4063억원(8.1%)에 달했다.

오차율도 함께 살펴봤다. 산술평균을 대입한 연도별 오차율은 2021년이 30.6%로 가장 높았다. 10년 전인 2012년(13.9%)보다 16.7%포인트 증가했다. 해가 갈수록 오차율이 커졌다는 방증이다.

재원별 오차율을 보면 조정교부금이 35.2%로 가장 높았고, 세외수입은 20.8%, 지방교부세는 19.2%였다. 오차율이 가장 낮은 재원은 지방세수입으로 12.1%, 보조금의 오차율은 15.1%였다.

[※참고: 재원별 오차율을 산출한 공식은 다음과 같다. 예컨대 2012년부터 2021년까지 10년간 조정교부금 세입결산 총액은 117조원이다. 본예산 총액은 86조4678억원이다. 10년간 30조4063억원이 더 걷힌 셈이다. 전체 초과액에 본예산 총액을 나누고 백분율한 값이 오차율이다. 자세한 내용은 표를 통해 설명했다.]

이렇게 보면 조정교부금이 가장 문제인 것처럼 보인다. 하지만 이는 산술적으로만 봤을 때의 얘기다. 정확한 오차율을 따져보려면 앞서 언급한 각 재원의 비중을 함께 따져서 봐야 한다.

이를 고려해 가중치를 대입한 10년간의 재원별 평균 오차율을 구해봤더니 보조금의 오차율이 42.9%로 가장 높았다. 지방세수입과 지방교부세 오차율은 각각 26.6%와 25.5%, 세외수입과 조정교부금의 오차율은 각각 18.3%, 11.4%였다.

이를 보면, 지자체 세수 오차가 커진 덴 중앙정부의 잘못도 있다. 중앙정부가 지자체에 배정하는 재원인 보조금과 지방교부세의 오차율이 각각 1위, 3위를 차지하고 있어서다.

달리 말하면 지자체의 세수 오차를 줄이기 위해서는 중앙정부의 세수추계 정확도를 높일 대책이 필요하다는 얘기다. 물론 지방세수입 오차율이 2위인 만큼 지자체의 세수추계 정확성을 높일 방법도 강구해야 할 것이다.

이처럼 지자체의 세수 오차율이 커진 덴 지자체뿐만 아니라 중앙정부의 잘못도 큰 영향을 미쳤다. 재정운영의 안정성을 유지하는 건 중앙정부와 지자체 공동의 몫이란 얘기다.

손종필 나라살림연구소 수석연구위원
sonjongpil@gmail.com

김정덕 더스쿠프 기자
juckys@thescoop.co.kr