[출발 서해안 시대] “민간 주도 지자체간 통합 논의 활성화”

[KBS 목포]

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■ 프로그램명 : [출발! 서해안 시대]
■ 방송시간 : 5월 1일 (월) 08:30∼09:00 KBS목포 1R FM 105.9 MHz
■ 진행 : 정윤심 앵커
■ 출연 : 유천 목포대 무역학과 교수
■ 구성 : 신세미 작가
■ 기술 : 조혜인 감독
■ 스크립터 : 김대영

▶다시 듣기 유튜브 바로 가기 주소 https://www.youtube.com/watch?v=H5jSo1y2jBM
(아래 텍스트는 실제 방송 내용과 차이가 있을 수 있으니 보다 정확한 내용은 다시 듣기로 확인하시기 바랍니다.)

▣ 정윤심 아나운서 (이하 앵커): 월요 시사포커스 오늘, 경제 이슈 들여다보겠습니다. 지역 소멸 위기 극복의 대안으로 인근 지자체들 간에 통합하거나 또 통합을 추진 중인 곳들이 있죠. 지자체 간의 통합이 지역경제에 어떤 영향을 미칠까요. 목포대학교 무역학과 유천 교수 연결해서 들여다보겠습니다. 교수님 안녕하십니까?

□ 목포대학교 무역학과 유천 교수 (이하 유천): 네, 안녕하세요. 목포대학교 유천입니다.

▣ 앵 커: 인구 감소로 소멸 위기에 놓인 전국의 지방자치단체들이 생존을 위한 자구책으로 인근 지자체하고 통합하는 카드를 꺼내고 있는데, 목포만 보더라도 신안을 비롯해서 무안까지 무안반도 통합 시도 여섯 차례나 있었어요?

□ 유 천: 그동안 제가 살펴보니까 6차례의 시도가 있었습니다. 그런데 그동안의 통합 노력은 지방자치단체의 경쟁력을 키우기 위한 목적이 주를 이뤘다고 하면 이번에 통합 논의는 생존을 위한 노력이라는 점에서 과거와 출발점이 다소 다르다고 할 수 있겠습니다. 지방 소멸이 눈앞에 훤히 보이는 시점에서 과연 우리가 어떻게 해야 생존할 수 있을까 하는 고민이 깊어졌고, 연합을 통해서 방법을 모색하자 즉 백지장도 함께 만들어야 되는 것 아니냐 하는 이런 분위기가 형성된 것으로 보입니다.

▣ 앵 커: 관련해서 KBS 광주방송 총국이 목포하고 신안하고 통합하는 문제 그리고 목포와 신안, 무안까지를 통합하는 무안반도 통합 이 두 가지를 가지고 주민 의견을 묻는 조사 자체 여론조사를 최근에 발표했는데, 이걸 먼저 제가 얘기를 하고 교수님 말씀 듣겠습니다. 이걸 한국갤럽에 의뢰해서 4월 18일부터 20일까지 목포, 신안, 무안 거주하는 만 18세 이상 남녀 각각 500명씩을 대상으로 한 조사고요. KBS 광주방송총국의 홈페이지에 참조하시면 되겠습니다. 자체 여론조사 발표한 내용들 정리할까요. 교수님?

□ 유 천: 목포, 신안 통합 관련해서 내용을 살펴보니까. 목포는 찬성이 78.1% 그다음에 반대가 16.8% 즉, 신안은 찬성이 49% 반대가 42.4%로 조사되었는데요. 통합의 필요성은 일단 목포 시민들이 더 크게 인식하고 있다. 이렇게 볼 수 있겠습니다. 또 신안의 경우에는 반대가 다소 높았는데 목포와 가까운 지역이 먼 지역에 비해서 반대 비율이 2% 높게 나타난 반면에 또 먼 지역은 찬성 비율이 높았고 농업인들은 반대가 높은 반면에 자영업과 사무직에서는 찬성이 15% 정도 더 많은 것으로 나타났습니다.

▣ 앵 커: 찬반을 분석을 좀 더 해보니 목포하고 가까운 지역의 거주민들이 통합을 더 반대했다는 거고 직업적으로 보면 농업인들의 반대가 더 높았다는 건데 그 이유를 좀 들여다보죠.

□ 유 천: 사실 이유가 여러 가지가 있겠지만 반대 비율이 사실 2% 정도면 살짝 높은 건데요. 지역적으로 보면 암태면, 암태읍, 임자면, 자은면, 증도면 지도읍로 다른 권역에 비해서 최근에 상대적으로 개발 정도가 높은 수준이라 통합하지 않아도 괜찮을 것이라고 생각하시는 분들이 많은 것 같고요. 농업인들의 경우에는 통합 전후가 별로 달라질 것이 없지 않냐 이런 생각 때문에 더 높게 나타난 것으로 보여집니다.

▣ 앵 커: 통합을 반대하는 분들의 주요 주장은 그럼 어떤 겁니까?

□ 유 천: 통합을 반대하시는 분들의 주장들을 모아보니까 먼저 통합되면 신안 지역에 쓰레기 매립장 등 오염시설 우선적으로 설치할 것 아니냐. 그다음에 햇빛 연금이나 바람 연금들을 나눠야 되는 것 아니냐. 시가 되면 세금이 올라갈 것이다. 또 정치적으로 소외될 것이다라는 이런 부분인데요. 세금이나 햇볕, 바람 연금은 사실 통합과는 별로 상관이 없는 부분이고 또 정치적 소외 부분은 사전에 제도적으로 보완한다면 충분히 예방할 수 있을 것으로 보여지고요. 또한, 오염시설 설치의 경우에도 통합 전에 미리 정리하면 이 부분들은 크게 문제가 되지 않지 않을까 이렇게 판단이 되어집니다. 특히 신안의 자연 같은 경우는 매우 훌륭한 관광자원입니다. 그런데 이를 훼손하는 오염시설 설치 같은 것은 사실 목포 시민들도 동의하기 어려운 그런 내용이 될 것으로 생각이 되어집니다.

▣ 앵 커: 사실은 그동안의 무안반도 통합이나 목포와 신안만을 가지고 통합을 추진했을 때도 나왔던 우려점이 목포의 혐오 시설을 섬 지역으로 보내는 것 아니냐는 우려가 있기는 했습니다. 말씀하신 내용을 포함해서 최근에 KBS 광주방송 총국이 생방송 토론 740 진행을 목포에서 했어요. 그래서 목포, 신안통합 쟁점과 해법이라는 기획 토론 방송을 했는데 여기에서 아주 뜨거운 쟁점이 되고 있었던 게 어떤 점이 신안하고 통합했을 때 신안이 이익이 될 것이냐, 아니면 손해가 될 것이냐, 이런 부분을 따지는 내용에서 세금 얘기가 나왔습니다. 보통 교부세, 목포시가 더 적어서 통합이 어렵다. 이런 주장이 있기도 했고요. 교수님 어떻습니까?

□ 유 천: 이 부분은 사실 보통 교부세에 대한 다소 오해가 있는 것 같습니다. 그러니까 지방 교부세라는 것은 법령에 따라서 각 지자체에 지급되는 재정으로 일반적으로 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세 및 소방안전교부세로 구분이 되는데 토론 740에서 논의된 보통교부세는 지자체의 기준재정 수입액이 기준재정 수요액에 못 미치는 경우에 그 미달액을 기초로 지급하는 금액입니다. 즉 해당 지자체에 이 정도의 돈이 필요하지만, 자체적으로는 못하니까 그 금액을 중앙정부에서 지원한다 이런 금액이에요. 그래서 22만의 목포는 약 3천억 그다음에 4.5만 명의 신안은 약 4천억 원을 지원을 받는데요. 행정안전부에서 발표한 2023년 보통교부세 산정 내역을 보면 목포시는 필요한 재정이 5,300억 원인 반면에 수입액이 1,670억 원 그리고 신안군은 필요한 재정이 5,400억 원인데 자체 수입이 660억 원입니다. 따라서 지방 행정을 건전하게 발전시키도록 하는 것을 목표로 하는 지방교부세 같은 경우는 재정 수입이 부족한 신안에 더 많이 배당되는 거죠.

▣ 앵 커: 이게 이제 통합하고는 상관없다. 이런 말씀이신 거잖아요. 그것을 참고할 만한 통합 지역의 어떤 사례가 있을까요?

□ 유 천: 그래서 제가 최근에 통합한 가장 최근이죠. 시간상으로 오래 됐는데 2014년에 청주시와 청원군이 통합했습니다. 이 사례를 보면 지방교부세가 통합과 별로 상관이 없다는 게 확인이 되는데요. 통합 이전인 2014년 청주시의 보통 교부세가 1,719억 원 그다음에 청원군이 1,751억 원으로 합치면 3,470억 원 규모였어요. 2014년에 그런데 통합을 하고 난 2015년에 이 지역의 보통 교부세가 3,479억 원으로 9억 원 증가하긴 했지만 크게 유의미하지 않아서 별다른 차이가 없는 것을 확인할 수 있습니다.

▣ 앵 커: 통합이 별 영향을 미치지 못한다. 이런 말씀이신 거죠.

□ 유 천: 그렇죠. 그리고 2023년에는 보통 교부세가 6,200억 원으로 1.8배 정도 증가했는데 같은 기간에 신안과 목포의 보통교부세도 3,379억 원에서 6,849억 원으로 비슷한 수준으로 증가했어요. 즉 청주시와 청원군이 보통 교부세가 증가한 것 만큼 목포, 신안도 합쳐보면 비슷하게 증가했습니다. 통합을 하지 않았어도 즉, 보통 교부세는 필요한 재정에 대해서 모자라는 만큼 지원해 주는 것이기 때문에 더 많이 모자라는 지역이 더 많이 받게 돼 있는 거지 목포가 신안보다 못해서 더 적게 받는 건 아닙니다. 그런데 오히려 청주와 청원시 통합 사례에서 제가 보니까 주목할 점은 기준재정 수입액 즉 지자체의 자체 재정 수입입니다. 2014년에 청원의 기준재정 수입액이 1,100억 원 청주는 3,090억 원으로 총 4,190억 원의 자체 재정 수입이 있었는데 이 부분이 2023년에 1조 11억 원으로 2.4배가 증가했어요. 그런데 같은 기간에 신안과 목포를 합쳐서 계산을 해보면 목포와 신안은 자체 조달할 수 있는 금액이 1,224억 원에서 2,336억 원으로 1.9배 정도 증가했는데 이거에 비하면 청주 청원의 통합시가 훨씬 많이 증가했다고 볼 수 있죠. 즉 요컨대 청주와 청원은 통합을 통해서 자체 재정 수입이 증가하는 효과가 나타난 것으로 보입니다. 물론 지자체가 통합했다는 것만으로, 자체 수입이 증가한다고 관해서는 추가적인 연구가 필요하지만 확실한 것은 통합 이후 지자체의 자체 지정 수입이 증가한 것은 숫자로 확인이 되는 부분입니다.

▣ 앵 커: 그렇네요. 수치적으로 확실히 확인이 되네요. 그러니까 140%, 2023년 기준으로 재정 수입액을 봤을 때 140% 청주, 창원군이 통합해서 올해 그렇게 나타난 건데 목포하고 신안에 이 같은 기간 똑같이 봤을 때 그렇게 늘지는 않았다는 거잖아요. 그러니까 통합이 훨씬 더 도움이 된다. 이런 얘기실 건데 전체의 지자체 재정 수요도 청주, 청원은 늘었는데 자체 수입도 늘어난 것으로 보이네요.

□ 유 천: 그렇습니다. 그래서 목포, 신안도 통합 후 전체 재정이 증가할 가능성이 높습니다. 지방교부세법 제7조 기준재정 수용액 산정에 관한 법령을 보면 섬이나 외딴곳의 특수성을 고려할 필요가 있는 경우나, 또는 낙후 지역의 개발 등 지역 간의 균형 잡힌 발전을 촉진하기 위해서 필요한 경우에는 보정을 할 수 있도록 되어 있습니다. 따라서 목포, 신안이 통합한 후 어떻게 커다란 그림을 그리느냐에 따라서 통합 지자체의 재정 수요가 늘어나고 이에 따라서 정부 지원도 더 늘어날 수 있고요. 사실 이 부분을 주목해서 어떻게 우리가 효과적으로 통합할 거냐 이게 좀 더 적절한 접근이 아닐까 싶습니다. 보통 교부세 관련해서는

▣ 앵 커: 토론회에서 통합을 왜 해야 하는가 통합의 필요성에 대해서도 언급했죠.

□ 유 천: 이 부분은 사실 제가 찾아보니까. 목포신안통합추진위원회에서 통합의 필요성을 잘 정리해서 발표를 했더라고요. 먼저 생활권과 행정구역을 일치 즉 주민들의 실질적인 생활권, 경제권, 교통권을 행정구역과 일치시켜서 주민 불편을 해소하고 행복지수를 향상시키겠다. 이렇게 발표를 했는데요. 이 부분이 사실 공감이 되는 부분이 현재 대한민국의 행정구역은 대부분 일제 감점기의 통합할 때 정해진 행정구역이 지금까지 이어지고 있는 실정입니다. 일제강점기 초기에 도입된 대대적인 행정구역 시스템이 현재까지 사용되고 있고 생활권의 경계인 시·군의 경계도 큰 틀에서 보면 지금과 100년 전과 크게 다르지 않죠. 그런데 그동안 교통수단도 발달하고 산업도 발달하고 변화되었고 또 도시화되면서 사람들이 실질적으로 생활하는 생활권과 행정구역이 불일치가 되면서 많은 사람들이 지금 불편함을 호소하고 있는데요. 예를 들면 저희는 무안과 목포의 택시가 대표적인 사례입니다. 17년 동안이나 갈등을 하고 있고 낭만콜 무안콜 만들어서 지자체에서 경쟁하고, 또 택시기사분들이 서로 신고하는 모습을 보이고 있는데 이게 근본적인 원인은 남악-오룡지구가 행정상 무안군에 위치해 있지만 사실 목포 시민들의 생활권에 속해 있기 때문입니다. 이거는 이제 걷는 것이 불편한 시민들에게 100m나 떨어진 곳에다가 건널목을 만들어 놓고 무단횡단을 하지 말라고 하는 것과 같은 상황입니다. 즉 행정구역과 생활권을 일치시키는 이런 노력은 사실 저희 주민들의 생활의 편리성을 굉장히 높일 것으로 그렇게 생각이 되어집니다.

▣ 앵 커: 또 한 가지 인구 증가와 함께 늘어난 예산으로 서남권이 관광 중심도시로서의 위상 높아지지 않겠냐. 이런 주장도 나왔어요.

□ 유 천: 그렇죠. 2023년 신안군 예산이 약 6,900억 원이고 목포시 예산이 약 9,500억 원 즉, 통합할 경우에는 당장 산술적으로만 해도 1조6,400억 원의 예산 규모가 됩니다. 지자체의 규모가 커진 만큼 사업 규모도 커질 것이고 이에 따라서 조만간 통합하게 되면 2조 원대 예산을 가진 지자체로 성장할 것이다. 이렇게 예상하는 건데요. 우선 예산이 2조 원대로 증가하면 저희 2조 규모에서 할 수 있는 투자와 예산이 6,900억이었을 때 할 수 있는 투자가 다릅니다. 더 큰 예산을 가진 지방정부는 교육이나 의료 인프라 등에 더 나은 공공서비스에 더 크게 투자할 수 있을 뿐만 아니라 경제 성장을 촉진하고 일자리를 창출하는 프로젝트 활동에 더 많은 재원을 투자할 수 있습니다. 예산이 7,000억 원인 지자체는 500억 원이 소요되는 프로젝트를 결정하는 게 어렵습니다. 그런데 2조 원의 예산의 지자체는 상대적으로 더 넓게 결정할 수 있어서 일단 2조 원의 예산을 확보한 후 관광에 대한 투자를 지금보다 더 큰 규모로 실행할 경우에 현재보다 더 높은 관광 인프라를 구축할 수 있게 되고 이에 따라서 서남권이 관광 중심도시로서 위상이 높아질 것이다. 이렇게 예상할 수 있고요. 더불어 국책사업의 경우에도 신안과 목포가 각각 추진하는 것보다 더 큰 규모의 사업을 유치할 수 있다는 점도 긍정적인 효과라고 볼 수 있겠습니다.

▣ 앵 커: 사실 그동안 6차례의 신안이나 무안, 목포와의 통합을 추진하면서 나왔던 얘기 중에 하나가 공무원들의 조직이 줄어드는 측면 때문에 일부 자리가 줄어서 통합 반대하는 요인 중에 하나일 수도 있다. 이런 얘기가 나왔었는데 행정구역을 통합하면 아무래도 불필요한 공무원 조직을 정비할 수 있잖아요. 그러면 예산 절감할 수 있다는 장점도 있을 것 같긴 한데요. 행정통합의 걸림돌이 되는 부분도 있을 것 같고 어떻습니까?

□ 유 천: 사실 비용을 절감해서 이걸로 더 주민 복리에 쓸 수 있다. 이렇게 얘기를 하고 있는데 이걸 다시 해석을 하면 사실 통합할 경우 현재 내 자리가 없어질 수 있다. 이런 걸 의미해서 사실 오히려 반대하게 되는 동기로 작용했다고 보여집니다. 그런데 이 부분은 사실 큰 오해라고 저는 생각합니다. 왜냐하면, 통합 후 중복된 기능과 자원을 없애자는 것이 아니라 그동안 필요했으나 자원이 부족해서 하지 못했던 부분에 재배치, 재할당해서 정책적 효과를 더 높이고 품질을 제고하는 것이 통합의 방향성이지 중복된 것을 없애자라는 게 통합의 방향성이 돼서는 안 되기 때문에 그렇습니다. 즉 줄어드는 통합이 아니라 재배치를 통해서 같은 양을 가지고 더 많은 성과를 도출할 수 있는 것이 통합의 목표이고 이게 바로 또 통합의 효과가 될 수 있도록 우리가 노력해야 되는 거죠.

▣ 앵 커: 공무원 조직을 효율적으로 활용하자, 효율적으로 활용하자 통합 관련해서 다른 지자체들은 교수님 어떻습니까?

□ 유 천: 최근 지자체 수준뿐만 아니라 광역시도의 통합까지도 논의가 시작되고 있습니다. 부산과 경남인데요. 지난 27일 경남도청에서 부산, 경남 행정통합 제1차 토론회가 열렸습니다. 경남과 부산이 행정통합 지자체가 되면 인구 660만 명의 지역 내 총생산 200조 원, 전국 3위에 광역지자체로 도약할 수 있다면서 찬반 의견이 제시되었는데 이게 실현 가능성은 낮다고 하더라도 지자체가 아니라 광역시도가 통합 논의를 시작했다는 것 자체가 지역 소멸에 대한 위기감을 대변해 준다고 할 수 있겠습니다. 또 수도권인 인천에서도 동구와 중구의 통합 논의가 있는데 이게 바로 지역 소멸의 원인입니다. 즉, 수도권인 인천 내에서도 인구 소멸 관심 지역으로 지정된 동구를 중부와 통합하자고 하는 것을 보면 신안과 목포 더 나아가서 무안반도에 시사하는 바가 굉장히 크다. 이렇게 생각되어집니다.

▣ 앵 커: 그리고 지금 목포하고 신안, 통합 관련한 얘기를 했는데 앞서 말씀드린 대로 무안까지를 포함한 무안반도 통합에 대해서도 이제 KBS 여론조사가 따로 있었어요. 이 내용을 들여다보면 무안한 군민들의 찬성 여론이 생각보다는 높게 나타나지 않았냐 이런 반응들인데 어떻습니까.

□ 유 천: 무안반도 통합하는 것에 대해서 즉 목포, 신안, 무안이 통합하는 것에 대해서 무안 국민의 35.8%가 찬성, 36.2%가 통합 반대라고 했어요. 얼핏 보면 반대가 높은 것 같지만 자세히 보면 무안 군민들도 전반적으로 통합의 필요성에 대해서는 공감하고 있는 것으로 보입니다. 즉 목포와 통합 또는 신안과의 통합까지 다 합쳐보면 58.6%가 어쨌든 독자 생존은 안 된다. 즉 통합에 긍정적으로 응답했을 뿐만 아니라 자체 시 승격이나 다른 시·군과 통합하는 것에 대해 찬성하는 것보다 더 높게 나타나기 때문입니다. 이런 결과는 무안 군민들도 통합이 필요한 것 같기는 한데 조금 더 기다려보자 아직 피부로 체감되지는 않은 상황인 거죠. 이는 통합 시기를 묻는 질문에 2026년 지방선거 이후에 통합을 하자라고 응답한 비율이 가장 높다는 점에서 확인이 되고요. 반면 목포는 내년 국회의원 선거 전에 통합하자는 의견이 38.3%로 가장 높습니다. 즉 통합의 필요성을 시민들이 체감하는 정도가 매우 높다는 것을 알 수 있습니다.

▣ 앵 커: 마무리하겠습니다. 교수님 내용 정리해 주시죠.

□ 유 천: 일단 통합의 논의가 민간에서 다시 시작된 점은 매우 고무적이라고 생각됩니다. 지방자치법 제14조 그다음에 주민투표법 제8조에 의하면 지방자치의 통합을 위해서는 주민들의 동의가 반드시 필요하기 때문인데요. 즉 따라서 민간 중심의 논의가 시작되는 점은 매우 바람직한 방향으로 판단이 되고 이에 맞춰서 신안군과 목포시가 해야 할 일이 있는데 행정통합 이전에 관광 통합이라든지 경제통합에 있어서 가시적인 성과를 도출할 수 해서 주민들을 설득할 수 있도록 해야 하는 겁니다. 통합했더니 이렇게 좋아졌다라는 구체적인 결과물을 반드시 내놔야 될 것이고요. 더불어서 통합에 따른 주민들의 우려를 불식시킬 수 있도록 의견을 적극적으로 수렴하고 정책에 담아야 하는데 이때 중요한 것은 반드시 공개적으로 수렴하고 공개적으로 답변해서 통합 과정의 투명성을 확보하는 것, 이것이 어떻게 보면 성공적인 통합으로 가는 정도가 아닐까 이렇게 생각이 되어집니다.

▣ 앵 커: 굳이 행정통합 앞세울 것이 아니라 관광 통합, 경제통합 먼저 하면서 구체적인 성과 내놓는데 반드시 공개적 투명성 있게 해라 알겠습니다. 오늘 말씀은 여기까지 정리하죠. 고맙습니다.

□ 유 천: 감사합니다.

▣ 앵 커: 목포대학교 무역학과 유천 교수였습니다.

최정민 기자 (cjmin@kbs.co.kr)