“유럽연합에서 항의 서한을 보낸 것은 알고 있다. 하지만 그렇게 따지면 이미 LCR(Local Content Requirement·국산 부품 사용 요건) 룰을 적용하는 국가가 많다. 미국의 인플레이션 감축법(IRA)이나 유럽연합(EU)의 핵심원자재법(CRMA), 탄소중립산업법도 사실상 LCR과 다를 게 없다. 다른 나라도 자국 산업을 위한 보호무역 정책을 펴는데, 우리나라는 세계무역기구(WTO)로 제소가 들어온 상황도 아닌데도 정부가 나서서 LCR 룰을 없애고 있다.”
지난 4월 7일 정부가 해상풍력발전 사업 추진 과정에서 국산 부품을 50% 이상 사용할 때 신재생에너지공급인증서(REC) 가중치를 주는 규정을 삭제하자 풍력업계 관계자 A씨는 국내 해상풍력 사업의 경제성이 나빠지고, 해외 풍력 업체들의 국내 투자가 줄어들 수 있다며 이렇게 우려를 표했다.
풍력 국내산 부품 사용 가중치 없애기로
국산 부품 활용에 따른 가중치 추가 제도는 상대적으로 대규모 투자가 필요한 해상풍력발전의 경제성을 보완하고 국산 부품 사용을 활성화해 국내산업을 키우기 위한 목적으로 2021년 12월 제정됐다. 하지만 국내 해상풍력은 2021년 이후 신규 설치가 없어 사실상 이 규정의 혜택을 받은 곳은 전무한 상황이다. 글로벌 해상풍력이 같은 기간 21.1GW 신규 설치되면서 전년도에 비해 206% 증가한 것과 대비된다.
정부는 지난 1월 RPS(신재생에너지 공급의무화제도) 의무공급 비율을 2023년 14.5%에서 13.0%로, 2024년 17.0%에서 13.5%로, 2025년 20.5%에서 14.0%로 대폭 낮췄다. RPS 의무공급 비율이 낮아진 만큼 재생에너지를 구매할 필요성이 줄어들었다. 재생에너지 업계에서 세계적 흐름에 역행하는 시장 축소 정책이라고 반발한 배경이다. 양산을 통해 기술과 가격 경쟁력을 확보해야 하는 재생에너지 업계로선 국내 시장이 쪼그라든 상황도 걱정인데, 그나마 있던 REC 가중치 같은 지원 정책도 축소되면서 어려움이 더해졌다. 풍력발전의 핵심 기자재를 생산하는 국내 업체 관계자 B씨는 “어느 정도 국내 시장이 확대됐다면 LCR 요건 삭제를 검토할 수 있겠는데, 거의 제자리걸음을 하고 있다고 해도 과언이 아닌 상황에서 국내 시장 확대에 반할 수 있는 조치가 나와 걱정스럽다”고 말했다.
정부는 지난해 도입한 풍력 입찰제도에서 낙찰자를 정할 때 국내 경제·공급망 기여도를 평가하는 항목(16점)이 있기 때문에 REC 가중치를 줄 경우 이중 혜택이 된다는 이유를 들었다. 통상 마찰의 소지가 될 수 있다는 점도 들었다. 에너지공단 관계자는 “풍력 경쟁입찰제도가 도입되면서 평가배점으로 국내 경제 기여도를 평가하는 항목이 있어서 가중치와 함께 평가에서도 점수를 주면 이중혜택의 우려가 있고, 국산 제품을 50% 이상 사용할 경우 혜택을 주는 요건은 WTO 위배 가능성도 있어서 유럽연합이 이 규정을 도입할 당시부터 줄곧 문제 제기를 해왔다. 이런 부분을 개선하기 위해서 가중치를 삭제하게 됐다”고 밝혔다.
A씨는 이에 대해 “국산화 비율이 REC 가중치와 고정가격계약에 적용되는 것을 중복지원이라 볼 수 있지만, 입찰평가에서 국산품 사용 여부를 따지는 것은 배점만 있을 뿐 의무조항이 아니라는 점에서 한계가 있다”고 밝혔다. REC 가중치를 보고 그간 국내외 풍력업체들이 해상풍력 사업을 준비했는데 이번 규정 개정으로 사업성을 처음부터 다시 검토해야 하는 상황에 처했다고 업계는 보고 있다.
국산화 비율에 따른 가중치를 염두에 두고 국내 생산시설을 구축하려 한 해외 풍력업계가 투자를 재검토할 가능성도 제기된다. A씨는 “풍력터빈 제조 세계 1위 기업인 덴마크의 베스타스가 지난 1월 아시아 태평양 지역 본부를 한국으로 이전하기로 발표한 것도 이런 상황을 일부 감안했기 때문일 것”이라면서 “정부가 국산 부품 사용에 따른 REC 가중치 조항을 뺄 생각이었다면 사업성에 대한 보조나 혹은 국산품을 사용할 수 있는 다른 유인책을 발표했어야 하는데, 그런 것도 없이 그냥 폐지하니 사업성이 떨어지면서 해외 풍력업체들이 국내 업체와 진행한 합작 투자가 철회될 가능성까지 나오는 것”이라고 말했다.
지난 3월 30일 열린 국회 본회의에서 이른바 ‘K칩스법’(조세특례제한법 개정안)이 가결됐다. / 연합뉴스
‘조특법’에서 빠진 재생에너지
다만 풍력업계 내에서도 의견은 갈린다. 기술력과 품질이 좋고, 해외 시장에 적극 진출하는 기업의 경우 국산화 보조금은 이미 큰 고려대상이 아니기 때문이다. 업계 관계자 C씨는 “사업성만 보고 들어온 이들은 구상이 뿌리부터 흔들리겠지만, 그렇다고 값싼 중국산에 우리 해상풍력 공급망이 잠식될 정도로 그렇게 약하지도 않다. 포스코(부유체 등 구조물)와 LS전선(전력케이블), 삼강엠엔티(하부구조물) 등이 글로벌 기업과 파트너십을 맺은 건 기술력과 품질이 좋아 해외시장에서도 통하기 때문이지 국산화 보조금과는 큰 관련이 없다. 외산 잠식 우려는 지나치게 나아간 면이 있다”고 말했다.
해상풍력발전 설비는 해상에서 20년 이상을 안정적으로 발전해야 하기 때문에 고장을 줄이는 것이 사업성 향상에 큰 영향을 미친다. 그래서 저가·저품질 부품을 사용할 우려가 낮고, 타워와 하부구조물, 전력케이블은 우리나라가 상당한 기술력 우위에 있지만, 부가가치도 상대적으로 낮아 주로 발전소가 설치되는 현지에서 생산되는 기자재를 사용하는 것이 일반적이다. 산업부는 이 때문에 “국산 부품 활용 인센티브 제도는 타워, 하부구조물, 전력케이블 등 기자재를 전부 국산으로 사용하면 50% 요건을 어렵지 않게 달성할 수 있어 실제 육성이 시급한 국산 터빈 사용 확대에는 크게 기여를 하지 못하고 있는 실정”이라고 밝혔다. 정부 인식이 이렇다면, 국내산업 육성을 위한 규정을 고정가격입찰제도에 충분히 반영해야 한다는 게 풍력업계 입장이다. B씨는 “국내산 50% 조건이 실질적으로 국내산업 육성에 도움이 되지 않았다면, 고정가격입찰제에서 국내 경제 기여도와 국내산업 보호 기준을 구체적으로 정할 필요가 있다”고 말했다. 사단법인 넥스트의 김은성 부대표도 "현재 고정가격입찰제에서 '국내 경제·공급망 기여 효과'는 정량적 기준 없이 매우우수-우수-미흡으로 평가하고 있어 사업자들은 이 항목에서 어떤 평가를 받을지 사전예측하기 어려운 상황"이라며 "해당 항목이 100점 만점 중 16점이라는 높은 비중을 갖고 있는 만큼 기존 LCR에 준하는 모두가 납득 가능한 합리적인 기준을 제시하는 게 바람직하다"고 전했다.
미국과 유럽연합 등 각국은 기후위기를 명분으로 자국 내에 재생에너지 생산기반을 적극적으로 육성하는 산업정책을 펴고 있다. 반면 국내에서 재생에너지는 여전히 홀대받고 있다. 지난 4월 11일 공포된 조세특례제한법(조특법·일명 ‘K칩스법’)에서 ‘재생에너지’가 빠진 데서도 이를 확인할 수 있다. 지난 3월 15일 민주당 신동근 의원이 대표발의해 제안한 조특법 원안에는 세액공제 혜택이 확대되는 국가전략기술의 하나로 반도체, 이차전지, 백신, 디스플레이 등과 함께 ‘재생에너지와 수소 등 탄소중립산업’이 들어갔으나 같은 달 30일 본회의에서 의결된 법안에는 재생에너지가 빠지고 ‘수소 및 미래형 이동수단’으로 바뀌었다. 석광훈 에너지전환포럼 전문위원은 “(재생에너지로 물을 전기분해해) 그린수소를 만들려면 재생에너지부터 국내 시장 경쟁력을 확보할 수 있게 해야 하는데 거의 나 몰라라 방치한 상황에서 재생에너지가 빠진 채 수소만 들어가는 바람에 앞뒤가 뒤바뀌었다”고 평가했다.
민주당 관계자는 “안타깝게도 재생에너지가 전략기술로 논의되지 않았다”면서 “(세액공제 혜택이 상대적으로 낮은) 신성장원천기술로 넣기로 정부와 대화하긴 했지만, 그것도 세부항목이 확정되진 않았다”고 말했다. 정의당 관계자는 “여당에서 수소는 동의할 수 있지만, 재생에너지는 동의가 안 된 것 같다”면서 “법인세 감세와 반도체 세액공제가 논의의 중심이 되면서 (재생에너지는) 특별히 논의되지 않은 측면이 있었다”고 설명했다. 재생에너지가 양당의 논의 과정에서 뒷전으로 밀려난 가운데 용혜인 의원만 본회의 때 “K칩스법에는 미국과 유럽연합 등의 관련 법에 담겨 있는 중요한 산업 전략과 사회 전략도 거의 담기지 않았다”면서 “IRA는 탈탄소 경제로의 전환을 위해 전기배터리, 풍력발전 부품, 태양광기술 투자에 대한 대규모 혜택을 제공하고 있다”고 지적했다.
산업정책의 시대, ‘한국판 IRA’ 시급
조특법상의 전략기술에 포함되진 않았지만, 재생에너지는 민주당과 정의당에서 준비하는 이른바 ‘한국판 IRA’에서는 중심에 놓일 것으로 보인다. 해당 법안은 탄소중립산업 육성과 지원을 위한 기본계획 수립과 특화단지 조성, 기후대응기금과 전력산업기반기금 등을 통한 탄소중립산업 기반·생산시설 조성, 투자액 또는 생산량에 비례한 조세감면 등을 규정하고 있다. 양이원영 의원이 대표발의한 ‘탄소중립산업 보호 및 경쟁력 강화에 관한 특별조치법’의 제안이유를 보면 “미국이 입법한 인플레이션 감축법(IRA)이나 EU가 추진 중인 탄소중립산업법(NIA·Net-Zero Industry Act)과 같이 세계 각국은 기후위기에 따른 보호무역주의 기조를 강화하고 있어 이에 상응하는 조치가 불가피”하다면서 “국내 기업들이 시장 확대를 위해 해외투자를 우선시할 경우, 국내 고용은 악화되고 국내산업은 공동화될 우려가 있다”고 밝히고 있다.
미국의 IRA는 국내에선 전기차 보조금 문제로 주목받았지만, 핵심은 친환경 산업 육성과 기후변화 대응이다. 정부가 직접 보조금과 세액공제 등의 형태로 3690억달러(약 455조원)를 이 분야에 투입한다. 태양광과 풍력발전에 대한 투자세액공제(ITC)를 2032년까지 연장해 최대 100억달러(약 13조원)를 지원하고, 미국산 소재를 사용한 신규 태양광·풍력 사업에는 10%의 세액 공제를 주는 등의 혜택을 제공한다.
우르줄라 폰데어라이엔 유럽연합(EU) 집행위원장이 3월 23일(현지시간) 벨기에 브뤼셀에서 열린 EU 정상회의 도중 기자회견을 하고 있다. / AFP연합뉴스
유럽연합의 탄소중립산업법은 청정기술 부문에서 EU의 산업 주도권을 확보하기 위해 제조역량을 강화하고, 규제를 단순화해 해외투자를 유치하기 위한 목적에서 제안됐다. 핵심기술로 태양광 및 태양열 기술, 육상 풍력발전 및 해양 재생에너지기술, 배터리 및 저장기술, 히트펌프 및 지열에너지 기술, 수전해장치 및 연료전지, 바이오가스 및 바이오메탄 기술, 탄소 포집·저장기술(CCS), 그리드 기술을 제시했다.
홍종호 서울대 환경대학원 교수는 “미국의 IRA는 (공화당을 의식해) 정치적 이유로 인플레이션 감축법이라고 이름지었을 뿐, 법 자체는 기후변화대응법이라고 불러도 아무 문제가 없을 정도로 전체 투자의 84%를 에너지 안보와 기후변화에 투자하고 있다”면서 “유럽의 탄소중립산업법도 핵심은 재생에너지 분야의 경쟁력 있는 사업자들을 세제 혜택 등으로 자국에 묶어 두기 위한 것”이라고 설명했다. 홍 교수는 “한국판 IRA법을 만든다면 처음부터 끝까지 에너지전환을 위한 재생에너지 확대에 초점을 맞춘 법안이 돼야 한다”면서 “아울러 (재생에너지 수용을 위한) 송배전망 확대에도 엄청난 노력을 기울여야 한다”고 말했다.
석광훈 전문위원은 한국형 IRA는 재생에너지 인허가 절차 간소화(일명 원스톱샵), 전력시장 정비와 함께 가야 한다고 강조했다. 전력시장은 발전사업자와 송전사업자가 분리된 해외와 달리 국내는 한전이 독점하고 있다. 한전이 이런 수직독점적 지위를 남용해 재생에너지 사업자에게 송배전 요금을 터무니없이 높게 요구하면서 국내 기업들의 RE100 이행을 위한 전력구매계약이 난항을 겪고 있다고 했다. 석 전문위원은 “지금 재생에너지 발전 인허가 절차만 해도 유럽연합은 재생에너지 촉진지구 내 인허가 절차를 9개월에서 길어도 1년 안에 끝내지 않으면 그 사업은 암묵적으로 동의한 것으로 본다는 법안을 통과시켰다”면서 “굉장히 무서운 속도로 재생에너지를 확대하겠다는 건데 우린 풍력발전의 인허가 절차에 5년이 걸릴지 10년이 걸릴지 아무도 모르는 상황이다. 부처별로, 정부와 지자체 간에 흩어진 인허가 절차를 정비하지 않으면 한국형 IRA는 현실성이 떨어질 뿐”이라고 말했다.
각국이 국내산 부품 요건 등을 명시적·우회적으로 도입하는 상황에서 우리 역시 이 흐름을 어느 정도는 따라갈 필요가 있다. 홍 교수는 “에너지 안보나 기후위기라는 명분을 들어 WTO 위반 가능성을 어느 정도 회피할 수 있다”면서 “통상분쟁 우려에 지레 저자세로 나가선 안 된다”고 말했다. 유럽연합의 탄소중립산업법 초안은 탄소중립 전략산업의 제조역량을 2030년까지 EU 연간 수요의 40% 수준으로 달성하겠다는 목표를 담고 있는데, 향후 논의 과정에서 국내산 부품 요건이 명시될 가능성도 있다. 황준석 한국무역협회 정책연구실 연구원은 “공급망 안정성에 대한 기여도를 평가한다고 나오지만, 구체적으로 어떤 식으로 평가하고 어떻게 가중치를 줄지는 아직 나오지 않아 (미국산 요건을 규정한 IRA와 달리) 확실히 ‘바이 유러피안’이라고 말하긴 어렵다”면서도 “미국이 주도한 자국 우선주의나 보호무역주의 성격의 조치가 많이 이뤄지고 있어 우리 역시 산업을 보호하고 육성하는 쪽으로 (산업정책의) 방향을 잡아야 할 것”이라고 말했다.
RPS와 해상풍력 REC 가중치란?
해상풍력의 REC 가중치를 이해하려면 우선 신재생에너지공급의무화제도(RPS)를 알아야 한다. RPS는 500㎿ 이상의 발전설비를 보유한 발전사업자(공급의무자·한국수력원자력 등 한국전력의 6개 발전자회사를 비롯해 지역난방공사·수자원공사·SK E&S, GS파워 등)들에게 총발전량의 일정비율 이상을 신재생에너지를 이용해 공급하도록 한 제도다. 자체 설비만으로 채울 수 없는 발전사업자는 재생에너지 발전사들에서 재생에너지 전력을 구매해야 한다. 에너지공단이 재생에너지 발전사업자에게 발급하는 REC 인증서(재생에너지로 전력을 공급했음을 증명하는 문서)를 사는 방식이다. REC 가격은 전력 판매 금액에 가중치를 곱해 정해진다. 이때 기술개발 및 산업 활성화에 미치는 영향, 환경에 미치는 영향, 온실가스 배출 저감 효과, 주민 참여 정도 등을 고려해 다양한 유형의 태양광·풍력발전에 가중치를 달리 적용한다.
해상풍력은 대규모 투자비가 필요해 태양광과 육상풍력에 비해 REC 가중치가 높다. 기본 가중치는 2.0으로 연계거리(해안선과 해안선에서 가장 가까운 풍력터빈의 중앙부 위치와의 직선거리)가 5㎞ 이하인 경우 매긴다. 전력 판매 금액에 2를 곱해서 대금을 정산해준다는 뜻이다. 연계거리가 길고 수심(설치된 여러 풍력터빈의 평균수심)이 증가할수록 가중치가 커진다. 연계거리를 정할 때 ‘내부망 적용거리’(발전단지 내부에서 각 풍력발전기 간 최단 직선거리)를 연계거리로 추가할 수 있는데, 국산 부품을 50% 이상 사용할 경우 최대 절반까지 연계거리로 포함시킬 수 있다. 이렇게 연계거리가 길어진 만큼 가중치를 높게 부여받고 사업성을 높일 수 있다. 풍력발전을 대규모로 추진할 수 있는 유인책의 하나인 셈이다. 하지만 이번 REC 규정 개정으로 풍력 고정가격계약 경쟁입찰의 경우 해당 조항을 적용받지 않게 됐다.
