[포럼]선거법 ‘국회 전원위’ 절차 문제 많다

임종훈 前 국회입법조사처장, 前 홍익대 법대 교수

국회의장과 여야 원내대표는 지난 23일 국회 정치개혁특별위원회가 제시한 3가지 선거제 개편안을 논의하기 위해 국회 전원위원회를 개회하기로 했다. 지역별 인구 증감과 수도권 집중화 등에 적절히 대처하고 국민 대표성을 충실히 담보할 국회의원 선거제도를 마련하기 위해 여야가 힘을 합쳐 노력하는 것은 바람직하다. 3개의 개편안은 국민 여론을 반영해 국회의원의 정수를 현행대로 동결한 가운데 지역구 국회의원 선거구를 중대선거구나 대선거구로 변경할지와 비례대표 의원선거구를 권역별로 할지 등을 결정하기 위한 것이다.

그런데 국회의원 선거제도에 관한 공직선거법 규정을 개정하기 위해 ‘법률안’이 아닌 ‘결의안’을 전원위원회에 넘긴 뒤 결의안에 담긴 3가지 안을 심의해서 단일 수정안을 만들겠다는 것은 전원위원회 제도의 취지에 맞지 않는다.

전원위원회 제도를 규정하고 있는 국회법 제63조의2를 비롯한 관련 규정을 종합 검토해 보면, 이 위원회는 상임위나 특위에서 의안에 대한 심사를 마친 후 본회의에서 그 의안을 심의·의결하기 전에, 전체 위원의 논의를 거쳐 위원회가 보고하거나 제안한 의안에 대한 ‘수정안’을 작성해 본회의에 보고하는 역할과 권한을 가지고 있다. 우리나라 제도의 모델인 미국 하원의 전원위원회(Committee of the Whole)도 수정안을 작성할 권한만 가지고 있다. 전원위원회는 수정안을 만들기 위한 단계인 만큼 주로 법률안 심의에 적절하다.

합의대로 선거제 개편안을 담은 결의안이 전원위원회에 부쳐지면 전원위원회는 결의안에 대한 수정안을 만들어 본회의 토의에 부쳐야 하며, 수정된 결의안이 본회의에서 의결되더라도 바로 선거법이 개정되는 것은 아니다. 수정된 결의안을 본회의에서 의결한 후 정개특위는 그 내용을 반영한 공직선거법 개정법률안을 다시 의장에게 제안해야 한다. 정개특위에서 공직선거법에 대한 개정법률안을 의장에게 바로 제안하지 않고, 3개의 선거제 개편안을 담은 ‘결의안’을 의장에게 제안해서 이를 전원위원회에서 심의하도록 한 조치는 매우 이례적이고 변칙적이다.

그리고 전원위원회에서 결의안을 수정하려고 하는데, 그 수정이 처음부터 3개의 선거제 개편안 가운데 하나를 택하고 2개의 안을 폐기하는 것이라면, 이를 수정이라고 할 수는 없다. 의안의 ‘수정(修正)’이란 원안의 본래 취지를 유지하며 원안에 대해 다른 의사를 가하는 것을(헌재 2006.2.23. 2005헌라6) 의미하기 때문이다. 또한, 위원회에서 서로 충돌하는 내용을 담고 있는 3건의 의안을 동시에 의장에게 제안함으로써 본회의나 전원위원회에서 이를 심의하도록 하는 것도 전례가 없는 일이다.

결국, 국회의원 선거제도를 개선하기 위해 국회의장과 여야 원내대표가 합의한 전원위원회 활용 방안은 국회법의 취지에 맞지 않는 변칙적인 방식이다. 차라리 본회의 안건으로 ‘선거제 개편에 관한 토론의 건’을 상정해 논의하는 것이 더 적절하고 국회법의 전원위원회 도입 취지에도 부합하는 방법일 것이다.

국회의원 선거제도에 관한 법률안은 헌법 부속법률로 대의민주주의를 구현하기 위한 초석이 되는 입법인 만큼 그 처리 과정에 추호(秋毫)도 위법의 소지나 오류가 있어서는 안 된다.