환경파괴·국고낭비·안전논란 불구 정부는 ‘또 공항’ 불통

대구경북신공항특별법, 국회 법안소위 통과
특별법으로 예비타당성 조사도 ‘무시’
15개 공항 불구 “10개 공항 더 짓자”
공항 건설 재원 후유증은 후세대 전가

전국이 공항짓기 경쟁에 빠졌다. 정치권과 정부는 부산엑스포와 지역균형발전 등을 명분으로 예비타당성 조사도 생략한 채 공항 건설에 국고를 쏟아 붓기 위한 결정을 잇따라 내놓고 있다.

적자에 허덕이는 지방공항을 비롯 현재 15개의 공항이 운영 중이지만 정치권과 지방자치단체는 10개의 공항을 더 짓겠다는 입장이다. 졸속 공사에 따른 안전성 우려와 함께 중복 투자 우려가 커지고 있다. 특히 전세계적으로 탄소배출이 심각한 항공기 운항을 규제하는 추세에 역행한다는 지적도 나오고 있다.

가덕도신공항반대시민행동이 20일 부산시청 광장에서 환경파괴와 안전 우려가 제기되고 있는 가덕도 신공항 건설을 반대하는 기자회견을 하고 있다. | 가덕도신공항반대시민행동 제공

정치권에 휘둘리는 공항 건설...예타면제·국고 손실 우려

국회 국토교통위원회 교통법안심사소위원회는 21일 대구·경북 통합신공항 특별법을 심의해 통과시켰다. 특별법안이 소위를 통과하면서 23일 국토위 전체회의와 30일 국회 본회의를 통과할 가능성도 높아지고 있다.

대구·경북 통합신공항 특별법은 지난해 8월 주호영 국민의힘 의원이 대표 발의한 법안으로 국비지원과 예비타당성조사(예타) 면제 등이 주요 내용이다. 이날 통과된 특별법은 28조에 예비타당성조사 실시에 관한 특례 조항을 신설해 ‘기획재정부장관은 신공항 건설사업의 신속하고 원할한 추진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 국가재정법 제 38조 제1항에도 불구하고 예비타당성조사를 면제할 수 있다’고 되어 있다. 광주 군공항 이전 사업에 국비 지원을 포함시키는 ‘광주 군 공항 이전을 위한 특별법’도 통과가 유력해지고 있다. 광주 군공항은 아직 이전 대상지도 결정되지 않았다.

당초 두 지역의 군공항 이전은 군공항 부지를 매각·개발한 재원으로 공항 이전 비용 등을 마련하는 ‘기부대양여’ 방식으로 추진됐다. 그러나 윤석열 대통령이 대선 당시 지방공항 이전 지원 공약을 내걸고, 여야가 지난달 두개의 특별법을 동시 추진하기로 합의하는 등 정치권이 국고지원 등의 물꼬를 텄다. 예타 면제는 2021년 여야 합의로 제정된 가덕도신공항 특별법이 근거가 됐다. 윤석열 대통령은 대선 당시 가덕도 신공항 건설 사업에 대한 예타 면제를 공약했다.

원희룡 국토교통부 장관(오른쪽)과 홍준표 대구시장이 20일 대구시청 산격청사 대회의실에서 열린 ‘국토교통부-대구광역시 국가산단 및 균형발전 현안 회의’ 참석에 앞서 이야기를 나누고 있다.| 연합뉴스

전문가들은 예타 면제 등에 대해 비판적 입장이다. 대한교통학회는 최근 박사학위자와 기술사 자격증 소지 회원 153명을 대상으로 ‘대구·광주 공항 이전에 따른 민간공항 확장 및 특별법 제정 필요성에 대한 설문조사’를 실시했다. 설문조사 결과 응답자의 66.6%(102명)는 군공항 이전 특별법 등을 통해 예타 면제를 추진하고 민간공항의 사업비 부족분을 정부가 지원토록 하는 것은 적절치 않다고 답했다. 적절하다는 응답은 28.8%(44명)에 그쳤다.

대한교통학회는 지난달 9일 ‘특별법으로 밀어붙이는 SOC 사업, 이대로 괜찮나’라는 주제로 토론회를 개최했다. 김주영 한국교통대 교수는 ‘현 예비타당성조사 제도 하에서의 특별법 적용 문제점’을 발표하면서 예타 제도가 도입된 1999년부터 지난해까지 진행된 767개 사업 중 207개 사업이 타당성이 낮아 중단됐고 170조원의 예산을 절감할 수 있었다고 설명했다. 예타 제도는 총사업비가 500억 원을 넘으면서 300억 원 이상 정부 재정 지원이 투입되는 사업에 대한 검증하는 위해 도입됐다.

김 교수는 경향신문과의 통화에서 “지자체들이 공항 신설·증설에 열중하는 것은 국비가 100% 투입되는 데다 지역민들에게 생색을 낼 수 있는 사업이기 때문”이라며 “그러나 국내의 경우 인구 규모에 비해 공항이 너무 많이 건설되고 있는데 이렇게 막대한 돈이 들어가면 미래세대가 재정 부담에 대한 책임을 져야 함에도 이를 특별법 등의 이유로 법적으로 강제하는 것은 바람직하지 않다”고 말했다.

실제 공항 건설에는 조 단위의 사업비가 들어간다. 국가 재정이 공항개발에 과도하게 투입되는 것이 적절하냐는 지적이 나오는 이유다. 가덕도신공항은 14조원의 공사비가 투입될 전망이다. 대구·경북신공항과 광주 군 공항 이전 사업도 각각 10조원 이상의 사업비가 예상되고 있다. 정부가 최근 발표한 제주 제2공항 사업엔 5조원이 넘는 사업비가 들어간다. 문재인 정부가 예비타당성 조사를 면제하고, 윤석열 정부가 조기착공을 약속한 새만금 공항도 8700억원의 사업비가 소요된다.

내년 총선을 앞두고 있는 정치권에서는 공항 건설 요구가 더 커질 전망이다. 김진표 국회의장은 수원군공항 이전을 수년째 주장하고 있고, 경기도는 ‘경기국제공항추진단’까지 만들었다. 충남연구원은 지난 4일 ‘서산공항 정책효과 분석’을 통해 “서산에 공항이 건설될 경우 충남도민의 공항 접근성이 개선되고, 환경·일자리 등에서 긍정적 효과가 기대된다”고 밝혔다.

중복투자에 따른 공항운영의 효율성도 우려되고 있다. 가덕도신공항과 대구·경북 통합신공항은 모두 국내 중추공항인 인천국제공항의 절반 가량 규모로 계획되고 있다. 항공사 입장에서 편익 비용 등을 따질 경우 다양한 항공노선이 있는 허브공항인 인천공항 이외에 굳이 인력 등을 들여가며 지방공항으로 노선을 투입할 이유는 적다.

대구시와 광주시가 내세우는 두 공항의 수요 지역은 상당부분 겹치기도 한다. 가덕도 신공항이 건설돼도 김해공항은 그대로 운영될 예정이다. 대구·경북 통합신공항은 인근 청주국제공항까지 수요 지역으로 보고 있다. 반면 충북도는 최근 인천공항 항공화물의 청주공항 분산과 활주로 연장 증설 등을 통한 국제선 확충 등을 추진 중이다.

국토교통부가 2021년 9월 발표한 제6차 공항개발 종합계획의 공항 현황과 예정지. | 국토교통부 제공

국토교통부가 2021년 발표한 제6차 공항개발 종합계획이 공항 현황과 사업 추진 내역. | 국토교통부 제공

특히 경기국제공항 예정지와 인천공항은 불과 70㎞ 거리에 있다. 인구 감소 추세로 배후 도시 인구는 줄어들고 있어 공항 운영 수익성도 떨어질 수 밖에 없다. 예타 조사까지 면제된 새만금 공항의 경우 전북 인구는 180만명에 불과한 실정이다. 바로 1.35㎞ 떨어진 곳에 미군과 공동 이용하는 군산공항이 있지만 2021년 연간 이용객은 28만명에 불과한 수준이다.

중복 투자와 부풀리기 수요 예측은 국고 탕진으로 이어질 수 밖에 없다는 지적도 나온다. 제주 제2공항 강행저지 비상도민회의(비상도민회의)는 지난 20일 민주노총 제주본부에서 기자회견을 갖고, 최근 정부가 발표한 제주 제2공항 전략환경영향평가 및 기본계획은 항공수요부터 잘못됐다고 지적했다. 정부는 기본계획을 통해 2055년 기준 연간 항공수요가 4108만명 수준이라고 밝혔다. 반면 비상도민회의는 “이는 관광객이 급증하던 시기의 경향을 반영한 것으로 보인다”며 “하지만 관광객의 급격한 증가 경향은 일시적인 현상일뿐, 지속가능하지 않음에도 지속적인 증가를 예측하는 것은 중대한 오류”라고 비판했다. 이 밖에 이번 항공수요 예측이 인구의 고령화를 반영하지 않았다고 덧붙였다.

잇따른 신규 공항 건설은 기존 지방공항의 적자를 가속화 시킬 것이라는 우려도 제기되고 있다. 1970년 문을 연 울산공항은 한때 연간 이용객이 120만명에 달하기도 했지만 KTX울산역 개통으로 50만명 수준으로 이용객이 줄었다. 최근 5년간 누적 적자도 600억원에 달한다. 이 때문에 송철호 전 시장은 울산공항 폐쇄와 대안 마련까지 거론했었다. 울산시는 지난해 4월부터 울산공항 활용방안 연구 용역을 했으나 이전이나 확장이 어려운 것으로 결론이 났다.

경북 포항시도 지난해 포항공항 명칭을 포항경주공항으로 바꾸는 등 공항활성화에 나섰지만 김포노선 평균 탑승률은 35.2%에 그치는 등 별다른 성과를 내지 못하고 있다. 이는 운행 편수가 훨씬 많고 접근성이 좋은 KTX 때문이다.

가덕도 신공항... 엑스포 맞춰 졸속 공사시 안전문제 우려

국토교통부는 지난 14일에는 정부세종청사에서 부산 가덕도신공항 기본계획 용역 중간 보고회를 열고 내년 말 공사에 착수해 2029년 12월 개항하겠다고 발표했다. 2030년 부산세계박람회(부산엑스포) 개최 전에 준공하겠다는 것이 주된 이유다. 국토부가 지난해 4월 진행된 사전타당성조사에서 제시했던 2035년 6월 개항보다 5년 6개월 앞당겨지는 셈이다. 정부는 공기 단축을 위해 토지보상 작업을 1년 줄이고 공항 활주로를 육지와 바다에 걸친 형태로 건설하는 방안 등을 제시했다.

국토교통부가 지난 14일 발표한 가덕도 신공항 배치 기본계획 검토안. | 국토교통부 제공

국토부 계획이 공개되자 안정성을 무시한 무리수라는 지적이 나왔다. 육지와 바다에 걸쳐 공항을 지을 경우 매립지가 불균등하게 내려 앉는 ‘부등침하’ 가능성에 대한 우려 때문이다.

정부도 지난해 4월 발표 당시 육지와 바다에 걸쳐 공항을 짓는 방안은 부등침하 가능성이 있다며 후순위로 미루고 완전 해상 매립방식을 채택 했었다. 국토부는 이에 대해 “추가연구 결과 20년 후 예측 부등침하량이 0.073%/30m로 국제 기준 허용치인 0.1%/30m보다 작아 항공기 운항 안전에 문제가 없을 것”이라는 입장이다.

토목 전문가들은 그러나 가덕도 앞바다는 수심이 30m 가량으로 깊은 데다 토질이 균일하지 않아 매립을 통해 활주로를 건설할 경우 부등침하 가능성이 크며 특히 공기에 쫓겨 공사를 진행하면 위험성은 더 커진다고 밝혔다. 실제 해상 매립으로 건설된 일본 오사카 간사이공항의 경우 1994년 개항 이후 2019년까지 13m의 지반침하가 발생했다.

조성일 르네방재연구원장은 “다양한 연약지반 개량공법을 사용하더라도 기한을 정해 쫓기듯 공사하는 과정에서 충분히 침하방지 대책을 마련하지 못하면 해상을 매립한 공항에서 수시로 불균등 침하에 따른 위험에 노출될 우려가 있다”며 “지반조사와 연약지반 개량공법의 효과 등에 대해 충분히 검토, 검증하여 안전에 우선하여 공사기간을 설정하여야 할 것으로 보인다”고 지적했다.

박창근 가톨릭관동대 토목공학과 교수는 “인천공항 1극 운영체제와 24시간 운영되지 못하는 김해공항의 제약 등 때문에 부산에 추가로 공항이 필요하다는 의견이지만 굳이 부산엑스포 유치만을 겨냥해 공기를 단축시키는 방식 등을 도입하는 것은 부실공사 우려와 함께 너무 서두르고 있다는 지적을 할 수 밖에 없다”고 말했다.

환경 문제도 심각...새만금공항 반대 농성은 407일째

부산지역 시민사회단체는 안전성 문제와 함께 환경 파괴 등을 지적하며 공사 중단 등을 요구하고 있다. 가덕도신공항반대시민행동(시민행동)은 지난 20일 부산시청 앞에서 기자회견을 열고 “국토부 발표는 연약지반으로 인해 부등침하가 우려되는 부산시의 제시안을 그대로 수용한 것”이라며 “기후변화로 인해 강한 풍랑과 태풍 등 예측하기 어려운 기후재난의 상황에서 부산엑스포 전 개항을 목표로 설계안을 변경하고 모든 절차를 간소화하는 것은 부실공사와 안전사고 등 대형 참사를 초래할 수 있다”고 우려했다.

이들은 가덕도 신공항 건설에 따른 환경파괴도 지적했다. 시민행동은 “지형보전·생태자연 1등급인 가덕도의 산을 없애고, 해양생태도 1등급인 바다를 메우는 것이 어떻게 친환경적인가”라고 반문했다. 또 “가덕도의 국수봉(269m)·남산(188m)·성토봉(179m)을 깡그리 무너뜨려 해양 매립토로 사용하면 가덕도의 자연환경은 온데간데없이 사라진다”며 “해양매립으로 인한 해류의 변화는 낙동강하구의 지형을 급속도로 변화시켜 천연기념물 179호인 낙동강하구 철새도래지는 더는 새들이 찾아오지 않을 것”이라고 밝혔다.

제주 제2공항 강행저지 비상도민회의도 “환경부가 ‘협의내용을 기본계획 수립 및 실시계획 수립·승인을 위한 환경영향평가 시 반영하라’고 한 주문을 국토부가 무시했다”고 지적했다. 이들은 제주에 제2공항이 만들어질 경우 법정보호종 등 생물다양성, 숨골과 동굴 되메우기로 인한 지하수 함양과 홍수 피해, 농지수용으로 인한 주민 피해 등이 예상된다고 설명했다. 또 연계도로 신설·확장과 숙박 및 레저시설 등의 개발로 자연녹지와 농지가 상실되고, 세계자연유산인 일출봉과 동부 오름군락의 경관 악화도 예상된다고 덧붙였다.

정부세종청사 앞에서 새만금신공항 건설계획 철회를 요구는 시민들이 푯말 시위를 벌이고 있다. | 푯말 시위 참가자 제공

새만금신공항백지화공동행동(새만금공동행동)은 국토교통부의 새만금신공항 건설 기본계획 취소 행정소송을 제기하며 1년 넘게 정부 세종청사 앞에서 반대 농성을 벌이고 있다. 21일은 농성 407일째다. 새만금공동행동은 새만금 수라갯벌은 유네스코 자연유산인 서천갯벌과 이어진 하나의 생태계로, 저어새 황새 흰발농게 등 수많은 멸종위기 종들이 수라갯벌에 살고 있는 곳이라고 설명했다.

김나희 새만금공동행동 홍보국장은 “기후위기 시대에 탄소를 흡수하는 갯벌을 파괴해서 탄소를 배출하는 공항을 짓는 것은 어불성설”이라며 “안전 면에서도 버드 스트라이크 때문에 조류 서식지 인근에 공항을 짓는 것은 불법인데, 수라갯벌은 조류서식지 그 자체이기 때문에 정부 계획은 철회되어야 한다”고 말했다.

세계적 추세인 탄소중립 외면하는 국내 공항 난립

정부는 2050년 탄소중립을 위해 온실가스를 줄이겠다고 수차례 발표했다. 실제 국토부는 2021년 발표한 제6차 공항개발 종합계획에서도 ‘탄소중립 공항 2050 로드맵’을 마련해 공항 계획·건설·운영 단계마다 추진과제를 제시하기도 했다.

환경단체와 전문가들은 그러나 정부의 대규모 토목사업인 공항건설을 추진하고 접근성을 이유로 도로 등 기반시설을 건설하는 것은 탄소 배출을 증가시킨다고 지적했다. 환경단체들은 수년째 기자회견 등을 통해 신규 공항을 탄소 배출의 온상으로 규정하고 종합계획안 폐기를 촉구하고 있다. 지난해 10월에도 한국천주교주교회의 생태환경위원회가 입장문을 내고 “항공기는 교통수단 중 시간당 온실가스를 가장 많이 배출한다”며 “세계 각국은 공항을 줄여나가고, 증설 계획을 취소하며, 단거리 노선을 규제하기 시작하는데 한국의 정책은 거꾸로 가고 있다”고 지적했다.

제주 제2공항 예정부지인 성산읍 일대 전경. | 강윤중 기자

항공기가 배출하는 온실가스는 전 세계 온실가스 배출량의 3% 정도에 달한다. 보잉747기 한대가 내뿜는 이산화탄소는 대형버스 100대 이상이다. 이 때문에 국제항공운송협회(IATA)와 국제민간항공기구(ICAO)는 2050년까지 항송사들의 탄소 순 배출량을 제로로 만들겠다는 결의를 했다.

유럽연합은 2025년부터 유럽연합 국가에서 이륙하는 모든 항공기가 지속가능 항공유(SAF, 바이오 연료로 생산한 항공유)를 사용하도록 의무화 했다. 프랑스에서는 2025년부터 기차로 2시간 30분 안에 이동할 수 있는 구간은 항공기 이용을 금지하는 내용의 ‘기후와 복원 법안’이 추진되고 있다. 독일 녹색당은 2035년까지 국내선 항공편을 모두 없애겠다는 계획을 밝혔고, 오스트리아는 250㎞ 거리인 수도 빈과 서부 잘츠부르크를 오가는 항공편을 없애는 대신 고속철도 열차를 증편하고 있다.

김광옥 한국항공대 교수는 “항공기가 환경에 끼치는 영향이 크기 때문에 국제민간항공기구 등은 물론 항공업계가 이산화탄소 저감·최소화를 위한 각종 기술개발에 뛰어들고 있다”면서 “공항 신설은 막대한 예산이 들어가기 때문에 철저한 경제적 타당성 분석을 통해 신중하게 결정해야 한다”고 말했다.

한대광 기자 chooho@kyunghyang.com, 권기정 기자 kwon@kyunghyang.com, 박미라 기자 mrpark@kyunghyang.com