노인 무임승차, "세계 자랑할만한 K-교통복지, 지속가능 방법 찾아야

YTN라디오(FM 94.5) [YTN 뉴스FM 슬기로운 라디오생활]

□ 방송일시 : 2023년 2월 8일 (수요일)

□ 진행 : 이현웅 아나운서

□ 출연: 유정훈 아주대 교통시스템공학과 교수

* 아래 텍스트는 실제 방송 내용과 차이가 있을 수 있으니 보다 정확한 내용은 방송으로 확인하시기 바랍니다.

◇ 이현웅 아나운서(이하 이현웅): 오는 4월, 지하철 요금 인상을 앞두고 노인 무임승차 논란에 불붙고 있습니다. 서울시 등 지자체에서 부담해온 무임승차 비용을 중앙정부에 분담해달라고 했지만 과거처럼 지원을 거절하면 시민들에게 부담을 지울 수밖에 없다는 건데요. 정부 재정 배분의 키를 쥐고 있는 기획재정부는 여전히 반대 입장이고요. 물가 폭탄에 지하철 요금까지 올린다니까 젊은 세대에서는 세대 간 형평성 논란으로 불만이 나오고 있는 상황입니다. 이러한 논란, 어떻게 봐야 할지. 아주대 교통시스템공학과 유정훈 교수 모시고 이야기 나눠보겠습니다. 교수님 안녕하십니까?

◆ 유정훈 아주대 교통시스템공학과 교수(이하 유정훈): 네, 반갑습니다. 유정훈 의원입니다.

◇ 이현웅: '무임승차 논란'이라고 부르는데, 이게 사실 처음 나온 얘기는 아니고요. 저는 그런 생각부터 들더라고요. 이게 무임 승차라고 부르다 보니까 뭔가 타는 분들이 잘못한 것 같고 그런 프레임이 씌워지는 게 아닐까. 그래서 세대 갈등 이런 걸로 번지는 게 아닐까라는 생각도 함께 드는데, 교수님이 최근에 쓰신 글도 보니까 그런 내용으로 시작하는 것 같아요?

◆ 유정훈: 네, 그렇습니다. 사실 65세 이상 무임승차가 전 세계적으로도 자랑할 만한 우리나라의 대표적인 교통복지 제도입니다. 그래서 충분히 우리 사회의 경제 규모에서는 감당이 가능하다고 우리가 봤는데, 이게 과거에는 조금 적자가 심화되면서 요금 인상해서 적자 폭이 줄어드니까 또 견디고 해왔는데. 최근에는 물론 코로나도 거쳤지만 작년에 1조 정도의 서울 지하철이 적자가 있고 평소에도 3천억에서 4천억 정도의 매년 적자가 노인 무임 승차 때문에 발생을 했습니다. 그러다 보니까 이제는 그냥 단순한 요금 인상만으로는 이게 도저히 해결이 안 되고요. 그래서 이번에는 정말로 이제 막바지에 다다른 것 같습니다. 그래서 이런 이슈가 나오고 있습니다.

◇ 이현웅: 지금은 이를 조정하자고 말을 하고 있지만, 그에 앞서서 처음에 도입될 때의 취지부터 살펴보면 좋을 것 같아요. 노인 고령층에 대한 지하철 운임 감면 제도가 어떻게 시작됐는지 설명을 해 주시면요?

◆ 유정훈: 1기 지하철, 그러니까 1, 2, 3, 4, 5호선 시대죠. 80년대 그 당시 전두환 대통령이 지시한 겁니다. 그래서 처음에는 70세였습니다. 그냥 대통령 지시로 이루어졌고. 그러다가 이게 사실은 반응도 좋고 좋은 제도여서 2년 후에 조금 더 확대를 합니다. 65세로 낮추고요. 그다음에 또 2년 후에는 아예 100%로 바꾸는데, 그러면서 법적인 틀, 그래서 노인복지법 시행령이 바뀌고. 그래서 그 이후로 쭉 진행이 돼 왔고요. 사실 이제 보시면 수도권 서울 지하철 1, 2, 3, 4, 5호선이 1기, 그다음에 2기 5, 6, 7, 8. 그다음에 수도권은 확장이 됐잖아요. 그래서 97년도 가서는 수도권에 우리가 광역철도라고 그러는데, 수도권 전체 전철에 대해서도 100% 무임 승차할 수 있는, 그렇게 확대가 됐습니다. 그래서 그 후로 쭉 이렇게 이어져 온 겁니다.

◇ 이현웅: 어떻게 보면 80년대 때 정한 것을 지금까지 쭉 이어오고 있는 건데. 고령층 인구가 점점 늘고 있으니까요. 그에 대한 재원 대책이 필요할 것 같은데, 그런 구상도 초반에 설정을 해둔 게 있나요?

◆ 유정훈:80년대만 하더라도 사실은, 지금은 이제 그때도 공사하지만 어쨌든 정부에서 전폭적으로 지원을 해 줬거든요. 건설, 운영비. 그렇기 때문에 그냥 당연히 정부에서 모든 걸 지원했기 때문에 이렇게 별 문제가 안 됐는데, 우리가 지방자치 시대가 되면서 서울시 그다음에 지방광역시, 지자체에서 이런 지하철 운영을 하게 됐잖아요. 그런데 그전에 자치분권 시대 전에 했던 방식대로 그냥 이어져 온 겁니다. 그래서 지금 이게 논란이라고 하기도 좀 어려운 게, 예를 들자면 서울시나 부산, 대구, 광주 다 마찬가지지만, 지방자치단체에서 결정해서 이걸 무임 승차를 하는 게 아닙니다. 이건 국가 법률, 그러니까 노인복지법 26조, 그다음에 시행령 19조에 '100% 무료로 해라'라고 정해져 있기 때문에, 국가에서 명령한 것이기 때문에 서울시나 지방광역시에서 무효로 하고 있는 거거든요. 그렇다고 하면 이건 오롯이 사실은 국가 손실을 보상하는 게 맞습니다. 그런데 이제 앞서 말씀드린 바와 같이 처음 시작할 때 그냥 이게 명확하게 안 되고 오다 보니까 지금 정부는 '지금까지도 지원 안 했는데 왜 갑자기 지원하라고 하느냐'라고 하지만 실제 이 근거가 법률에 의한 것이기 때문에 중앙정부의 100% 손실 보상 의무는 반드시 존재합니다.

◇ 이현웅: 그런 생각이 들어요. 지금 적자가 나고 있는 건 팩트고요. 그러면 적자에 무임승차가 미치는 영향이 어느 정도인가, 그거를 따져볼 필요가 있을 것 같아요.

◆ 유정훈: 맞습니다. 사실 이제 우리나라 대중교통 지하철, 버스의 적자에 원래 가장 큰 요인은 요금입니다. 우리나라 대중교통 요금 싸다는 거 다 아시잖아요. 일본, 미국, 유럽 엄청 비싼데. 이거는 우리나라 그동안의 오랜 전통이다, 역대 정권마다 어떤 정책 기조가 있었냐 하면, 우리가 지하철, 버스 같은 정말 기초 교통수단. 이거는 원가보다 조금 낮게 책정을 해서 시민들의 어떤 기초 교통권을 보장을 하고. 또 좀 여유 있는 분들도 요금이 싸면 자동차 이용 안 하고 대중교통 이용하잖아요. 그게 사회적으로 좋으니까. 그래서 이거는 역대 정권마다 다 모든 요금을 원가보다 낮게, 그래서 우리가 원가 보존율이라고 그러는데, 아주 낮을 때는 60% 가기도 하고요. 어떨 때는 요금 올리면 80% 왔다 갔다 하는데. 이거가 분명히 장점이 있죠. 그래서 이게 가장 큰 본질 적자의 요인이고요. 그다음에 추가로 무임 승차인데, 이거 노령화가 진행되면서 이게 굉장히 큰 비중이 돼서 점점 커지고 있습니다. 그래서 일단은 가장 큰 두 개의 적자 요인은, 일단 정책적으로 책정한 낮은 요금 그다음에 이런 무임승차, 이렇게 보시면 됩니다.

◇ 이현웅: 그러면 원인이 그 두 가지라고 하면 풀어가는 것도 그 두 가지 방향에서 풀어가야 할 것 같은데. 지금 기재부 입장을 보면 결국은 국비 지원은 좀 힘들다라는 부분인 것 같아요. 반대 입장인데. 이런 입장은 어떻게 보시는지?

◆ 유정훈: 제가 앞서 말씀드렸지만, 사실 이거는 좀 납득이 안 되는 게요, 정부에서 시켜서 한 일이거든요. 법으로 한 것이기 때문에. 그래서 기재부의 말이 설득력 있으려면 간단합니다. 그러니까 시행령에 '100% 무료'라고 한 것을 지우면 돼요. 시행령이니까.

◇ 이현웅: 지자체한테 운영도 맡기고?

◆ 유정훈: 네. 그러니까 그러면 당연히 기재부가 말한 대로, 이게 지방사무니까 그냥 지방에서 요금을 어떻게 받든지 간에 결정하면 되거든요. 그런데 지금은 시행령에 이렇게 규정이 돼 있기 때문에 중앙정부에서 명령을 한 거거든요. 그러니까 그런 상태에서 우리가 손실 보상할 의무가 없다, 이건 앞뒤가 안 맞는 얘기입니다.

◇ 이현웅: 알겠습니다. 지금 또 하나의 쟁점이라고 볼 수 있는 게, '65세 이상'. 연령에 대한 기준을 계속 얘기를 하게 돼요. 그래서 이제 연령을 상한할 필요가 있다. 지금 우리 청취자분들 의견도 보면, 4712님께서 "평균 수명 나이가 올라가기 때문에 그에 따라서 무료 승차 나이도 상향 조정할 필요가 있다"라는 말씀도 해주고 계시거든요. 기준 연령을 상한하면 이 문제가 해결될 수 있을까요?

◆ 유정훈: 그런데 정말 우리가 조심해야 될 부분이, 노인 연령이 얼마냐, 이걸 가지고 따지기 시작하면, 이거는 우리가 먼저 선행돼야 할 게 있습니다. 이게 노인 무임 승차이기는 하지만 엄밀히 따지면 다 이제 사회적 은퇴하시고 이런 은퇴자들의 교통복지거든요. 그렇다고 그러면 우리가 왜 이 제도가, 벌써 80년이면 40년이 넘었잖아요. 그런데 이 동안 그렇게 계속 유지가 돼 왔나. 그리고 또 범위가 확대돼 왔잖아요. 그러면 왜 우리가 이 제도를 시행하는가에 대해서 한번 일단 되짚어보고요. 그다음에 과연 그러면 우리가 40년을 이렇게 해 왔는데 이게 정말로 우리가 들인돈만큼 효과가 있었느냐. 이거 한번 따져봐야죠. 그건 당연히 이제 중앙정부 기재부가 KDI라는 아주 훌륭한 기관이 있지 않습니까? 거기를 통해서 한 번 분석을 해보는 거죠. 그래서 일단 중요한 것은, 이게 일단 국가 책임이라는 것을 우리가 인정을 하고요. 그다음에 이 제도가 어떤 어떤 혜택이 있다, 실제로. 이제 그게 정리가 되면 그렇지만 이제 아무리 좋은 제도도 사실 재원이 없으면 지속 가능하지 않잖아요. 그러면 그다음에 논의할 수 있는 게 이런 거겠죠. 이게 굉장히 훌륭한 제도이고 우리가 들인 돈만큼 훨씬 많은 사회적 편익이 있지만, 우리 올해 예산이 600조 원 넘는데 그래도 한정된 재원에서 막대한 돈이 들어가니 우리가 조금 어떻게 조정해 보면 어떨까요라고 중앙정부에서 우리 국민들한테 양해도 구하고 설득도 하고 또 지자체와 '그러면 좀 분담하는 거 어떨까요', 이런 방식이 되면 그때 가서 다양한 방식의 논의는 가능한데, 지금은 그게 아니라 중앙정부에서 우리 책임도 아니고, 그다음에 이 제도가 정말로 지금까지의 사회적으로 기여를 했는지에 대한 명확한 어떤 공감대가 없다 보니 또 젊으신 분들은 '그거 그냥 돈 그냥 헛되게 쓰는 것 아니냐' 이렇게 오해하실 수 있거든요. 그래서 그 부분을 우리 중앙정부가 나서서 명확하게 하고. 그다음부터 우리 시민분들이 굉장히 똑똑하시잖아요. 그리고 합리적이시고. 그러면 우리 국가의 재정은 한정인데 여기에 또 돈이 많이 들어가면 다른 데 또 우리가 소홀할 수 있으니 우리가 서로 양보하는 차원에서 제도의 어떤 개선을 한번 아니면 조정을 한번 해봅시다라고 하는 것은 저는 100% 동의합니다.

◇ 이현웅: 그러니까 교수님이 주장하시는 대로 선행돼야 할 조건들이 있는데, 그게 이제 됐다고 가정을 한번 해볼게요. 됐다고 가정하고 우리가 사회적 합의를 할 때 어쨌든 40년 가까이 지속돼 온 똑같은 기준에 대해서 고칠 필요도 생길 것 같거든요. 최근에 나온 기사들 보면, 고령층이 스스로 노인이라고 생각하는 기준이 약 72세다, 이런 내용도 나오고요. 그리고 요즘에는 65세가 된다고 해서 은퇴하는 게 아니라 그 이후에도 일을 한다라는 자료도 계속 나오고 있습니다. 소득이 있다는 거는 어떻게 보면 그만큼 또 복지가 더 필요한 사람들한테 돌아갈 수 있게 돼야 하는 거기도 한데요. 그렇다면 이 연령층 상한하는 문제. 얼마로 상한할 것인가 이런 거에 대한 교수님 생각도 궁금해요.

◆ 유정훈: 지금 이제 우리가 생각을 해야 될 게, 우리가 노인 빈곤층이라는 말을 쓰는데 사실은 이게 은퇴자들을 지칭하는 거거든요. 그런데 아시겠지만 빈곤율이 40%가 넘고, 이거는 젊은 층에 비해서 4배 정도 되는 거거든요. 그러면 우리가 한정된 재원을 효율적으로 아끼며 쓰자는 것에는 동의를 하지만, 조금 우리가 신중하게 분석은 필요할 것 같습니다. 특히 지금 65세 이상의 무임승차 혜택을 가장 많이 누리시는 층이 65세, 70세죠, 왜냐하면 또 80세 이상의 더 나이 드신 노인분들은 많이 통행을 안 하시니까. 그래서 우리가 65세 70세가 가장 혜택을 많이 받으신 층이고. 또 좀 나아가서는 75세 정도까지가 핵심층인데. 핵심적인 65세~70세 분들의 어떤 중요한 교통 복지를 한꺼번에 갑자기 없었을 때. 그때 가져올 수 있는 부작용도 우리가 고려를 해 봐야 되기 때문에 지금은 조금 일단 면밀한 분석이 실행돼야 되지 않나. 그래서 단순하게 그냥 요즘은 이제 100세 시대니까 65세가 무슨 노인이야라는 관점에서 접근하면 굉장히 또 우리가 역효과가 날 수 있기 때문에, 그런 어떤 노인의 연령 기준을 따지기 보다는 실제 이 제도를 변경했을 때, 혜택이 축소됐을 때 미치는 사회적 영향. 이런 것에 대한 아주 구체적인 분석이 바탕으로 해야 한다고 생각을 합니다.

◇ 이현웅: 늘 복지 정책 같은 것은 해외 사례를 많이 참고하고는 하는데, 해외에도 교통 복지가 이뤄지고 있지 않겠습니까? 우리와 비슷한 논란을 미리 겪은 나라들도 있을 것 같고요. 이미 초고령화 진행이 된 곳도 있으니까요. 어떻습니까, 사례들을 보면?

◆ 유정훈: 사실 제가 처음에 말씀드린 바와 같이, 지금 65세 이상 무임 승차는 정말로 전 세계적으로도 제일 좋은 노인 교통복지 제도입니다. 그래서 이게 다른 나라에서는 조금 더 혜택이 작으니까 우리도 가야 되지 않냐, 이런 식으로 자꾸 비교하면 안 될 것 같은데. 근데 조금 다른 것도, 외국 같은 경우는 우리나라처럼 이렇게 밀도가 높은 그런 도시는 또 아니거든요. 그래서 특히 이렇게 밀집된 고밀도의 도시에서는 또 대중교통 이용이 중요하기 때문에 우리는 혜택을 좀 더 많이 주는데요. 외국은 100% 이렇게 지원 안 하고 또 70%, 50%, 나이도 이제 한 70세부터 하는 경우도 다양하게 있습니다, 지역마다. 그렇지만 우리나라처럼 이렇게 도시화가 높고 도시에 밀집돼 있는 그런 나라는 좀 다르기 때문에 외국과 단순 비교하는 거는 조금 맞지 않다고 봅니다.

◇ 이현웅: 이 문제를 놓고 일부 세대 간 갈등도 벌어지는 것 같아요. 앞서서 잠깐 언급도 해 주셨습니다만 어떻게 보면 형평성 논란이기도 하고 세대 갈등이기도 하고요. 결국 그 짐, 그 요금 부담을 젊은 세대에서 낸다라고 보는 시각도 있는 것 같은데. 이런 시각은 어떻게 보시는지요?

◆ 유정훈: 사실 이제 모든 복지 제도가, 그러니까 우리가 연금도 마찬가지지만 사실 은퇴 후에 이제 받는 거잖아요. 그래서 우리가 젊어서 일하면서 이제 우리가 그걸 준비하는 거고. 그래서 모든 복지 제도가 비슷하다고 보고요. 또 따지고 보면 복지제도라고 하는 게 누구나 또 해당 대상이 되면 받는 것이기 때문에 이것을 차별이라고 보기는 좀 어렵고요. 그렇지만 여기서 중요한 게, 이런 모든 짐을 젊은 세대한테 지우는 것보다는 그래도 조금 형평성 있게 나누고. 그다음에 또 미리 준비하면 지금 당장의 어떤 부담을 조금 줄일 수가 있잖아요. 그래서 그런 어떤 세밀한 정책 조율이 필요한데, 특히 이 부분은 그래서 우리가 어떤 게 지속 가능하냐. 특히 올해가 그 유명한 58년 개띠 분들이 65세가 되는 거거든요. 그러면 정말로 초고령화 사회에 진입하는 건데, 여기에 대해서는 정말로 이게 제일 중요한 게, 앞서 말씀드린 바와 같이 중앙정부가 중앙정부의 책무라는 걸 명확히 하고 이거는 국민들한테 어떤 협조, 양해를 구해야 되는 사안이라고 생각을 합니다. 그래서 정말로 정부가 진정성을 가지고 시민사회 그다음에 각종 단체들 그리고 전문가 또 지자체와 이렇게 단순하게 그냥 '이거는 우리 지원 안 돼요'라고 단답식이 아니라 적극적으로 이렇게 협조를 구하고 또 논의하고 한다고 그러면 정말로 우리 국민들이 정말 현명한 어떤 판단을 해 주시지 않을까라고 기대해 봅니다.

◇ 이현웅: 청취자분들 의견 잠깐 소개하면요. "1년씩 5년에 걸쳐서 일흔까지 차차 조정하면 어떨까요?"라는 의견도 있고요. "출퇴근 시간만이라도 이런 무임 승차에서 제외하는 것 어떠냐"라는 의견들. 시간제, 그런 의견도 주시는데. 이런 의견들에 대해서 어떻게 생각하시는지?

◆ 유정훈: 사실 이 문제가 오늘 당장 나온 게 아니고요. 오랫동안 전문가들이 많이 논의했고 방금 다 이렇게 시민분들 정말로 똑똑한 그런 제안을 해 주셨는데, 이런 것들이 많이 검토가 됐습니다. 시간제라든지 아니면 한 달에 상한치를 둔다라든지 다양한 방식이 존재하거든요. 그래서 이런 것들이 정말 테이블에 올려놓고 우리가 충분히 논의가 가능하다고 봅니다. 그렇지만 그전에 이게 세대로 번지지 않으려면 앞서 말씀드린 바와 같이 이게 왜 40년 동안 유지가 됐겠습니까. 이게 다 사회적으로 공감대가 있고 또 사회적으로 그만큼의 우리가 편익이 있었기 때문에 유지가 된 거거든요. 그래서 그 부분에 대해서는 우리가 명확하게 하고 대신에 한정된 재원을 우리가 잘 배분한다는 차원에서 조금 공론화를 시켜서 정부 주도로 좀 좋은 어떤 지속 가능한 방안이 나왔으면 합니다.

◇ 이현웅: 알겠습니다. 말씀을 듣다 보니까 무엇이 어떤 부분에 강조를 하고 싶으신지 충분히 느껴졌습니다. 혹시 못 다한 말씀 있으십니까? 제가 좀 들쭉날쭉 질문을 드려가지고요.

◆ 유정훈: 말씀드리고 싶은 거는, 정말로 우리나라가 요즘 'K'가 붙는 그런 굉장히 우리가 자랑할 만한 제도들이 많이 있잖아요. 정말 이 65세 무임 승차도 우리가 앞에 'K'를 붙여서 K-교통 복지라고 전 세계에 자랑할 만한 그런 굉장히 좋은 제도거든요. 그래서 사실 우리 예산 제약의 한계는 다 이해합니다. 그렇지만 이 좋은 제도의 정신을 우리가 잘 살리면서 지속 가능할 수 있는 그런 좋은 해법을 같이 찾아갔으면 하는 바람이 있습니다.

◇ 이현웅: 말씀은 여기서 정리하겠습니다. 고맙습니다.

◆ 유정훈: 네, 감사합니다.

◇ 이현웅: 지금까지 아주대 교통시스템공학과 유정훈 교수와 함께했습니다.

YTN 이은지 (yinzhi@ytnradio.kr)

[저작권자(c) YTN 무단전재 및 재배포 금지]