권남훈 차기 한국산업조직학회장 “재벌 지배구조 규제? 민간 기업 일에 정부 간섭 부적절”

[학회장에게 듣다]③
“재벌 규제하던 ‘경제력 집중 억제’ 성찰 없이 관행화 돼”
“지상명령된 ‘금산분리’ 및 ‘지주회사’ 담론도 다시 따져봐야”
“‘화물연대’로 본 경제주체 다양화→정책 기준 정립 필요”
“플랫폼심사지침, 없을 때보다 있을 때 더 나은지 의문”

공정거래위원회의 대기업·재벌 정책이 어디로 가야 하는지 모호합니다. 금산분리는 더욱더 심해요. 애초에 이들 규제를 ‘왜 해야 하는 것인가’란 질문을 안 한 지가 벌써 수십년이 흐르고 있습니다. 세상이 많이 바뀌었습니다. 논의를 회피하고 한없이 이를 내버려둘 수만은 없어요. 다시 한번 성찰해서 고칠 건 고칠 때가 오지 않았나 싶습니다.

차기 한국산업조직학회장으로 내정된 권남훈 건국대 경제학과 교수는 지난 1일 그가 원장으로 재직 중인 서울 종로구 경제사회연구원 사무실에서 조선비즈와 인터뷰를 진행했다. 그는 공정거래위원회가 수십년간 관성적으로 해왔던 대기업집단·재벌 지배구조 규제 및 금산분리의 역할과 존재 이유에 대해 재정립하고 성찰해야 할 시기라고 강조했다. 세상은 바뀌었는데 공정위는 여전히 1970~1980년대 만들어졌던 논리를 바탕으로 그저 ‘원칙을 훼손하면 안 된다’는 식의 업무를 지속하고 있다는 문제 의식에서다.

구체적으로는 최근 10년 간 공정위가 역점을 뒀던 재벌 총수 일가를 향한 일감 몰아주기 등 사익 편취 규제에 대해 “‘경쟁 촉진’이 경쟁 당국의 본 업무라는 점에서 우리 공정위가 대리인 문제에 개입하는 것은 이상하게 볼 여지가 있다”고 비판했다. 재벌 총수 일가의 사익 편취 등 대리인 비용 문제는 “주주들이 직접 감시를 통해 해결해야 할 문제라는 게 기본적인 접근 방식”이라면서 “민간 기업이 어떻게 돌아가는지에 대해 정부가 일일이 나서서 간섭하는 게 원칙적으로는 부적절하다”고 지적했다.

이런 성찰은 공정위 내 조직 재편성 과정에서도 반영돼야 한다는 것이 권 교수의 생각이다. 이른바 ‘재계 저승사자’로 일컬어졌던 공정위 ‘기업집단국’에 대해서도 무작정 조직을 축소·확대해야 한다는 식의 접근보다도, ‘경제력 집중 억제’라는 역할이 필요한 것 인지부터 다시 따져보는 게 우선이라는 것이다.

또 대기업 규제나 갑을 규제 같은 부수적 업무보다는 ‘기업결합’ 등 경쟁 촉진이란 경쟁당국 본연의 역할에 집중해 자원과 역량을 제대로 투입해야 한다고도 했다.

지난 1일 오후 서울 종로구 경제사회연구원에서 신임 산업조직학회장으로 선출된 권남훈 건국대 교수가 본지와 인터뷰하고 있다. /고운호 기자

‘화물연대 고발’ 건으로 바라본 사업자단체 규정문제를 통해서는 그간 공정위는 전통적으로 ‘사업자(기업)-소비자’, ‘기업-기업’ 간 관계를 다뤄왔으나, 경제주체가 다양화하면서 이에 맞는 공정경쟁 판단 기준을 재정립해야 하는 숙제가 주어졌다고도 언급했다.

최근 마련된 플랫폼 독과점 심사 지침과 관련해서는 ‘시장지배적지위 남용’을 판단하는 기준을 만든 것이므로 공정위가 마땅히 해야 할 업무이지만, 내용이 충분히 성숙되고 명확하지 못해 오히려 기업에 혼란을 부추기고 있다는 평가도 했다.

권 교수는 차기 산업조직학회장으로서, 그간 공정거래 이슈에 비해 다소 소홀히 여겨졌던 산업 자체에 관한 스터디 역할을 강화하겠다는 포부도 덧붙였다. 산업조직학회는 산업의 구조와 경쟁을 다뤄 산업생태계가 효율적으로 작동하기 위한 방법을 연구하는 학회다.

다음 달 1일 공식 임기가 시작되는 권 교수는 지난해 윤석열 대통령직인수위원회에서도 활동한 공정거래 전문가다. 현재도 정부 정책의 자문 역할을 활발히 하고 있다.

◇ 다음은 권 교수와의 일문일답.

-정권이 바뀌고 ‘친기업’의 공정위로 돌아섰다는 평가가 나온다.

“기업에 대한 공정위의 스탠스가 180도 바뀌었다고 생각하지 않는다. 이번 정부 정책을 두고 ‘친기업’으로 돌아섰다고 누군가 이야기한다면, 오히려 지난 정부에서 워낙 반(反)기업적인 정책을 썼다는 이야기가 더 정확할 것이다. 지금 이야기하는 대기업과 관련한 일부 정책들은 사실 오랫동안 이야기가 됐던 것들을 그냥 이번에 반영한 수준에 그쳤을 뿐이다.”

-문재인 정부의 기업 정책 상징으로도 볼 수 있는 ‘기업집단국’의 향방은 어찌 돼야 한다고 보나.

“공정위는 (기업집단국 외) 다른 부분의 업무 부하가 굉장히 크다고 생각한다. 물론 기업집단국의 업무도 과중하고 직원들이 고생한다는 걸 잘 알고 있다. 그러나 내가 보기엔 공정위 내에서도 특별히 더 중점을 갖고 가야 하는 부분이 있고, 그렇지 않은 부분이 있다고 생각한다.

공정위 본연의 ‘경쟁 촉진적 역할’을 해야 하는 부분들이 여타 ‘대기업 규제’나 ‘갑을관계’ 업무 과중과 부하에 치우쳐서 제대로 되지 않는 측면이 있다. 그런 부분부터 먼저 보강해야 하는 게 맞는데, 기업집단국이 과연 그런 면에서 우선순위를 갖는 게 맞느냐에 대해 의문이 있다.”

-그 이유는 무엇인가.

“우리나라 대기업 정책이 그냥 예전부터 ‘대기업 집단을 규제하니까 규제한다’ 이런 식으로 흘러서 온 지가 상당히 오래됐다. 왜 이걸 규제하는지에 대한 성찰이 부족하다. 공정위의 역할로 따지면 그게 ‘경제력 집중의 억제’일 텐데, 경제력 집중에 있어서 지금 대기업 집단이 얼마나 큰 영향을 미치고 있는지, 이걸 정책적 수단을 통해서 막는 게 맞는 건지에 대한 성찰이나 연구가 어느 순간부터 이뤄지지 않고 그저 관행적으로 이어져 왔다.”

-그럼 우선순위를 가져야 할 여타 업무란 무엇인가.

“공정위의 아주 기본적인 경쟁 촉진 기능 말이다. 예로 ‘기업결합’ 부분은 사람 수에 비해 일이 너무 많다. 외국에서는 ‘이 인원 가지고 이걸 해내냐’라는 질문을 많이 한다. 처음엔 그게 칭찬처럼 들릴지 몰라도 결국은 ‘대충하는 것 아니냐’는 말로 해석되기도 한다. 경쟁당국 본연의 역할에 대해서는 리소스가 제대로 투입이 되지 않고 있다.”

1일 오후 서울 종로구 경제사회연구원에서 신임 산업조직학회장으로 선출된 권남훈 건국대 교수가 본지와 인터뷰하고 있다. /고운호 기자

-현 정부 정책 방향 자체는 기업 친화적으로 향하고 있는데, 이렇게 되면 대기업 총수의 사익 추구 행위가 확대될 개연성이 더욱 커지는 것 아닌가.

“외국과 달리 우리나라 공정위가 (총수 일가의 사익 추구행위 감시 등) 이런 역할까지 떠맡게 된 이유에 관해서 물어보면 ‘자본주의가 충분히 성숙하지 않아서’, ‘기업 문화가 제대로 돼 있지 않아서’’라고 이야기한다. 30~40년 전에는 그 말이 맞는지 모르겠다. 소액주주 권리 행사를 예로 들면, 해당 권리를 잘 행사하지 않으니 정부가 신경을 써주겠다면서 소액주주 권리를 강화하는 정책들을 만들어 온 식이다. 이는 가부장적인 태도다. 언제까지 정부가 이렇게 해줄 수는 없는 노릇 아닌가.”

-그렇게 되면 기업 주체(주주·채권자)와 대리인(경영자) 간 상충된 이해관계에서 발생하는 비용, 즉 ‘대리인 비용’이 커질 것이란 문제에 대해 어떻게 생각하나.

“’경쟁 촉진’이 경쟁 당국의 본 업무라는 점에서 우리 공정위가 대리인 문제에 개입하는 것은 이상하게 볼 여지가 있다. 원래는 회사에서 주주가 주인이고, 근본적으로는 기업이 주주를 대리해서 경영인이 나서서 경영해야 하는 건데, 경영인이 자기 이익만을 취하게 되면서 문제가 된다는 것이다. 그런데 사실 이건 주주들이 직접 감시를 통해 해결해야 할 문제라는 게 기본적인 접근 방식이다. 민간 기업이 어떻게 돌아가는지에 대해 정부가 일일이 나서서 간섭하는 게 원칙적으로는 부적절하다.”

-화물연대 사태로 ‘사업자단체’ 이슈가 부각됐다. 경제 활동의 주체가 다양해지고, 이에 따른 경쟁 정책의 기조나 정의도 재정립해야 하는 것 아니냐는 의문이 생기는데.

“공정위는 기본적으로 사업자를 대상으로 하는 기관이다. 출발은 기업과 소비자 사이의 관계였고, 점차 공급자인 기업과 구매자인 기업 간의 관계도 다루게 됐다. 플랫폼화가 되면서 경제 주체들의 경계가 불분명해진 측면이 있고, 노동에 대한 성격도 다소 달라진 측면이 있기 때문에 이런 이슈를 생각해보지 않을 수 없게 됐다.

과거처럼 ‘사업자=자율, 노동자=취약’이란 등식으로 바라볼 수 있는지, 소위 특수형태근로종사자(특고), 플랫폼 노동자라는 이들에 대해서는 어디까지 허용하고 막아야 할지에 대해 재정립해야 한다. 이번 사안과 무관하게 공정거래법이나 경쟁 이슈 측면에서 중장기적으로 연구해야 할 과제다.

-플랫폼 독과점 심사지침이 새로 마련됐다. ‘플랫폼 정책은 규제 중심이 돼선 안 된다’는 목소리를 내왔는데.

“사실 3년 전 해당 심사지침을 만드는 작업부터 관여했었다. 우리나라에서 플랫폼과 관련해서 쟁점화 됐던 건 주로 갑을관계였다. 온라인플랫폼공정화법(온플법)이 그런 내용이었고, 우여곡절 끝에 이 부분은 ‘자율규제’로 방향을 잡았다.

한편 독과점 심사지침은 이 갑을관계 이슈와 뒤섞여서 오해되는 부분이 있다. ‘독과점 심사지침’이라고 부르지만 원래 ‘시장지배적남용에 대한 심사 지침’이니, 이는 원래 공정위가 하는 업무가 맞다. 너무나 당연한 그 사람들의 업무다.”

-그렇게 결과물을 내놓은 독과점 심사지침 내용을 보니 어떤가.

“문제는 이 내용을 적절하게 만들어서 ‘없는 때보다 있는 때가 훨씬 나아졌느냐’다. 그 정도로 성숙된 내용인지에 대해서는 아직 자신이 없다. 명확하지 못하다. 이 심사지침을 두고 기업들이 ‘그렇구나, 여기에 맞춰서 사업을 하면 되겠구나’라고 납득할 만한 역할을 해줘야 하는데, 그 정도까지는 준비가 돼 있지 않은 심사지침이라고 생각한다.”

-구체적으로 이야기해 달라.

“해당 심사지침의 마련으로 인해서 ‘이러이러한 사안을 우리가 감시하고 규제해서 보겠다’는 점이 명확해져야 하는데, 지금 수준의 심사지침은 ‘이럴 수도 있고, 저럴 수도 있다’는 게 많다. 기업 입장에선 ‘자사 우대, 멀티호밍 제한을 하면 안 되는 건가’라고 생각하게 된다. 안 된다고 명확히 정해주는 게 낫지, ‘애매하게 했다가 시비 걸리는 것 아니냐’라는 판단이 들면 결국 아무것도 하지 못한다.

심사지침을 낸 지 얼마 안 돼서 이 지침 자체를 당장 어떻게 개선할 수는 없을 것이다. 다만 공정위가 플랫폼에 대해 특별히 더 규제하거나, 활동을 제약할 생각이 아니라는 메시지를 분명히 내는 것이 필요해 보인다.”

-곧 카카오모빌리티 ‘콜 몰아주기’에 대한 심의 결론이 나온다. 관전 요소로 삼을 부분은 무엇일까.

“카카오가 ‘카카오T 블루’에게 콜을 몰아서 자사 우대를 해준 것은 맞다. 그런데 그것이 잘못된 거냐에 대해서는 이견이 있다. 카카오가 새로운 비즈니스 모델을 만듦으로서, 택시 운전자들이 콜 거부를 못 하고 즉각 수락하도록 했다. 그간 그런 택시가 없었는데 카카오는 블루를 통해 이를 만든 거다. 이런 새로운 비즈니스 모델을 만들었다면, 이를 서포트하기 위해 알고리즘을 통해 빨리 수락하도록 택시를 몰아주는 게, 어찌 보면 자연스러운 수순이다.

공정위 입장에서는 ‘자사 우대’ 혹은 ‘알고리즘 변경’을 문제 삼을 것이다. 그러나 사실은 알고리즘의 문제라기보다는 근본적인 비즈니스 모델의 문제라고 생각한다. ‘이런 택시 모델을 만들어서 택시 비즈니스 하는 방식을 바꾸겠다’라는 게 잘못됐으면 잘못됐을 수도 있으나, ‘그 비즈니스 모델 자체에는 문제가 없고 알고리즘 변경이 문제다’ 이런 식으로 결론이 나는 건 부적절하다고 본다. 마치 무슨 하이테크(최신 기술)로 인한 새로운 유형인 것처럼 이야기할 우려가 있는데, 그것보단 좀 더 근본적인 문제라는 점을 말하고 싶다.”

-공정위의 올해 업무보고에 금산분리 제도에 대해 중장기적인 연구를 한다는 내용이 들어가 있다.

“굉장히 환영하는 부분이다. 대기업 정책이 어디로 나가는지가 애매하다고 앞서 말씀드렸다. 금산분리는 더욱더 심하다. 애초에 금산분리를 왜 하는 것인가라는 질문을 안 한 지가 벌써 수십년이 흐르고 있다. 어느덧 ‘금산분리의 원칙을 훼손하면 안 된다’는 게 지상명령처럼 돼 버렸다.

인터넷은행처럼 경계가 희미해지고 플랫폼 진출도 많아지면서, 어쩔 수 없이 금산분리를 재검토해야 하는 상황이 됐다. 공정거래 쪽에서만 한정해서 보면, 공정거래법상 금산분리 규정은 지주회사와 관련해서만 있다. 지주회사라는 것도 한때는 공정위가 바람직한 지배구조라고 주장했지만, 더는 그렇지 않다. 지금은 지주회사 구조도 재벌 집중에 오히려 도움이 될 가능성이 높아서, 어느 하나가 솔루션이 아니라 지배구조를 효율화하고 선진화해야 한다는 담론으로 나아가고 있다.”

-한종희(연세대 경제학과 교수) 현 한국산업조직학회장에 이어 3월 1일 학회장 취임을 앞두고 있다. 포부가 있다면.

“아주 새로운 무언가를 할 수는 없다. 다만 새로운 산업 변화에 대해 과연 우리는 준비돼 있느냐가 학계가 당면한 전체적인 숙제라고 생각한다. 산업조직학회는 산업의 경쟁력·생산성을 어떻게 높일 것인가에 대해서도 들여다봐야 하는 조직인데, 어느 순간부터 공정거래 이슈만 다뤄온 측면이 있다. 자동차·반도체 산업의 미래는 무엇이냐를 질문하고, 플랫폼·인공지능(AI)·가상자산 등 신산업에 대해 전향적인 공부도 하겠다. 한국의 미래를 위해 산업의 연구를 하는 본래의 역할을 되찾아 갈 생각이다.”

◇ 권남훈 차기 한국산업조직학회장은?

권남훈 건국대학교 경제학과 교수는 2023년도 한국산업조직학회장이다. 1984년 설립한 한국산업조직학회는 산업 생태계가 효율적으로 작동하기 위한 방법을 연구하는 곳으로, 공정경쟁·독과점 이론 및 개별 산업의 경쟁력·생산성 촉진 방안 등을 고민하는 경제학자들이 모였다.

1969년생(生)인 권 교수는 서울대 경제학과를 졸업하고, 미국 스탠퍼드대에서 경제학 석·박사 학위를 받았다. 2020년 ‘경매 이론’으로 노벨 경제학상을 받은 폴 밀그럼 미 스탠퍼드대 교수의 지도를 받았으며, 주로 공정거래와 정보통신기술(ICT) 정책 분야의 연구 활동을 해왔다. 2000년 정보통신 장관, 2003·2012년 국무총리 표창을 받았다.

2003년까지 정보통신정책연구원에서 산업정책팀장으로 일하다, 그해부터 건국대 경제학과 교수로 근무 중이다. 국회미래연구원 이사, 경제사회연구원 원장, 한국개발연구원(KDI) 겸임연구위원, 정보통신산업진흥원 비상임이사, 한국공정거래학회 이사 등으로 현재까지 재직 중이며, 공정거래위원회·과학기술정보통신부·금융위원회·규제개혁위원회·국민경제자문위원회 등에서 정책 자문 역할을 맡고 있다. 지난해에는 제20대 대통령직인수위원회 전문위원으로도 활동했다.

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