대북확성기 재개, 9·19 군사합의 정지만으로 가능할까

확성기 구체적 내용은 판문점선언에
평양공동선언과도 연결돼 논란 예상
정부, 대북 압박 위해 강행 가능성도

군 당국이 2016년 1월 8일 북한의 4차 핵실험에 대응하기 위해 대북확성기 방송을 재개했을 당시 확성기 모습 / 사진공동취재단

[주간경향] 역대 정부에서 남북합의서의 파기나 효력 정지를 공식적으로 선언한 전례는 없다. 윤석열 대통령은 최근 남북 9·19 군사합의 효력 정지를 검토할 수 있다는 뜻을 밝혔다. “북한이 다시 우리 영토를 침범하는 도발을 일으키면”이라는 전제를 달긴 했다. 통일부는 곧바로 9·19 군사합의 효력이 정지된다면 대북확성기 방송 등을 재개할 수 있는지 법률 검토에 착수했다.

다만 단순히 9·19 군사합의만 효력을 정지한 상태에서 대북확성기를 재가동한다면 논란이 일 것으로 예상된다. 남북의 다른 합의들도 얽혀 있기 때문이다. 대북확성기 방송은 남북관계에 훈풍이 불던 2018년 4월부터 중단된 상태다.

정부가 이 시점에 대북확성기 방송의 재개 가능성을 거론한 이유는 무엇일까. 대북확성기를 다시 내보낼 수 있을까. 왜 하필 대북확성기일까.

북한 “대북확성기는 선전포고”

북한은 한국군의 대북확성기 방송에 극도로 민감한 반응을 보여왔다. 대표적인 사례가 있다. 북한은 2015년 8월 21일 전방지역에 ‘준전시 상태’를 선포했다. 전쟁 직전의 태세를 갖춘다는 뜻이다. 조선인민군 최고사령관인 김정은 당시 노동당 제1비서의 명령에 따른 조치였다.

발단은 북한의 ‘목함지뢰’ 도발 사건이다. 앞서 그해 8월 4일 한국군 장병 2명이 군사분계선 남쪽 비무장지대(DMZ)에서 수색작전 중 북한이 매설한 목함지뢰가 터지면서 각각 두 다리와 발목을 잃었다. 국방부는 “혹독한 대가를 치르게 할 것”이라고 했다. 그 대응 조치로 8월 10일부터 전방지역 2곳에서 북한을 향한 확성기 방송을 재개했다. 나흘 뒤에는 11곳으로 지역을 확대했다. 대북확성기 재가동은 2004년 이후 11년 만이었다.

그러자 북한은 8월 20일 두 차례 걸쳐 화기 수발을 군사분계선 남쪽으로 발사했다. 대북확성기 시설을 겨냥한 것으로 군 당국은 추정했다. 이후 북한은 여러 채널을 통해 남측에 “대북확성기 방송은 선전포고”라며 중단을 요구했다. 48시간 이내에 확성기 시설을 철거하지 않으면 군사행동을 하겠다고도 위협했다.

남북은 8월 22일 판문점에서 고위급 접촉을 개최했다. 북한이 먼저 제안했다. 북한은 회담에서 대북확성기 방송의 중단을 집요하게 거론했다. 약 43시간 동안 이어진 협의 끝에 남북은 6개 사항이 담긴 공동합의문에 서명했다. 확성기 방송 중단도 포함됐다.

남북합의 효력 정지 땐 처벌 안 받아

최근 대북확성기 방송 재개 문제가 다시 수면 위로 떠 올랐다. 윤석열 정부 들어 남북관계가 악화일로를 걷던 중에 북한 무인기의 한국 영공 침투 사건이 결정적 계기가 됐다. 북한의 소형 무인기 5대가 지난해 12월 26일 군사분계선을 넘어 한국의 비행금지구역(P-37)까지 침범했다. 비행금지구역은 용산 대통령실 반경 3.7km에 해당한다.

윤 대통령은 지난 1월 4일 “북한이 다시 우리 영토를 침범하는 도발을 일으키면 9·19 군사합의 효력 정지를 검토하라”고 국가안보실에 지시했다. 앞서 북한이 지난해 10월부터 9·19 군사합의를 위반한 사례가 15차례나 발생한 점도 영향을 끼쳤다. “군사분계선도 침범하는 도발이라면 군사합의 정신을 더 살릴 수 없고 효력 정지로 맞대응할 수밖에 없다”(대통령실 관계자)는 것이다. 9·19 군사합의는 문재인 정부 시절인 2018년 9월 평양에서 체결됐다. 남북이 우발적 충돌을 방지하고 긴장을 완화하기 위해 지상·공중·해상에서 취할 구체적 조치를 담았다.

윤 대통령의 발언 이튿날 통일부가 즉각 반응했다. 통일부는 9·19 군사합의의 효력이 정지됐을 때 대북확성기 방송과 대북 전단 살포가 가능한지 법률 검토에 들어갔다고 밝혔다. 남북관계발전법 제23조와 그 시행령을 보면, 대통령은 국무회의 심의를 거쳐 남북합의서의 효력을 전부 또는 일부 정지할 수 있다. 그러면 이를 북한에 통보해야 한다. 법 제24조는 ‘남북합의서 위반행위 금지’ 조항으로 대북확성기 방송과 전단 등의 살포를 금지하는 규정이다.

이를 위반하면 제25조에 따라 3년 이하의 징역 등의 처벌을 받을 수 있다. 다만 ‘남북합의서의 효력이 정지됐을 때’는 처벌하지 않는다는 단서가 있다. 즉 대북확성기 방송 등을 금지하는 내용이 들어 있는 남북합의서의 효력이 정지되면 확성기 방송 등을 실행해도 법적으로 문제가 되지 않는 것이다. 현행과 같은 내용의 남북관계발전법 개정안을 대표발의했던 송영길 더불어민주당 의원도 2020년 12월 2일 국회 외교통일위원회 전체회의에서 국민의힘 의원들이 개정안에 반대하자 “이것(처벌조항)도 남북관계 합의가 깨지게 되면 효력이 상실하도록 단서 조항이 있다”고 말했다.

2018년 9월 19일 당시 문재인 대통령과 김정은 국무위원장이 평양 백화원 영빈관에서 송영무 국방부 장관과 노광철 인민무력상의 군사분야 합의문 교환을 지켜보며 박수를 치고 있다. / 평양 사진공동취재단

군사합의 효력 정지만으로 가능한가

그러나 9·19 군사합의의 효력 정지로 대북확성기 방송 등을 시행할 수 있는지는 쉽게 예단하기 어렵다. 남북의 여러 합의가 연결돼 있기 때문이다. 우선 9·19 군사합의에는 명시적으로 ‘확성기’나 ‘전단’이라는 표현이 없다. ‘모든 공간에서 군사적 긴장과 충돌의 근원으로 되는 상대방에 대한 일체의 적대행위를 전면 중지하기로 했다’는 내용이 있다. ‘일체의 적대행위’에 대북확성기 방송 등이 포함된다고 볼 수 있는지 검토가 필요하다.

외려 대북확성기와 전단 살포를 금지하고 관련 시설을 철거한다는 구체적 내용은 2018년 4월 27일 남북정상회담에서 체결한 ‘판문점선언’에 담겼다. 남북은 이 합의에 따라 확성기 시설을 전면 철거해 현재에 이르고 있다. 또 9·19 군사합의의 공식 명칭은 ‘판문점선언 이행을 위한 군사 분야 합의서’이다. 판문점선언에서 합의한 원칙과 정신을 실행에 옮기기 위한 세부 조치를 담은 후속 합의서가 9·19 군사합의인 것이다.

9·19 군사합의는 2018년 9월 19일 남북 정상이 서명한 평양공동선언의 부속합의서이기도 하다. 두 합의는 같은 날 이뤄졌다. 남북의 국방부 장관이 9·19 군사합의에 서명할 땐 양측 정상이 직접 임석하기도 했다. 평양공동선언에는 “9·19 군사합의를 평양공동선언의 부속합의서로 채택하고 이를 철저히 준수하고 성실히 이행한다”고 나와 있다. 9·19 군사합의의 모(母)합의가 판문점선언과 평양공동선언인 것이다.

이처럼 판문점선언, 평양공동선언, 9·19 군사합의는 체계와 내용 면에서 연속성을 갖고 유기적으로 이어져 있다. 이 때문에 이들 3개 합의가 모두 정지되지 않은 상태에서 대북확성기 방송 등을 재개한다면 논란이 발생할 수 있다.

현재 통일부는 판문점선언의 효력은 인정하지 않는 것으로 보인다. 통일부 당국자는 “판문점선언은 20대 국회에 비준동의안이 제출됐으나 임기 만료로 폐기된 상태이기 때문에 효력이 발생하지 않는 상황”이라고 했다. 평양공동선언과 9·19 군사합의는 국무회의 심의를 거쳐 대통령이 비준한 뒤 관보에 게재하면서 공포됐다. 판문점선언은 효력 자체가 없어 효력 정지의 대상도 될 수 없다고 판단한 것으로 풀이된다.

그러나 비준되지 않았다고 효력이 없는 것으로 간주하는 것을 두고 논란이 예상된다. 김동엽 북한대학원대학교 교수는 “비준은 합의 내용을 추진해 나갈 때보다 강화된 구속력을 확보한다는 차원의 의미”라며 “비준되지 않았다고 효력이 없는 것은 아니다”라고 말했다. 지난 정부 시절 통일부도 2020년 12월 대북확성기 방송 금지 등이 담긴 남북관계발전법 개정안이 국회를 통과한 이후 내놓은 설명자료에서 판문점선언 등을 언급하며 “남북 간 주요 합의사항을 이행하기 위한 국내법적 기반을 마련했다”고 의의를 기술했다. 효력이 있는 판문점선언의 합의 내용을 이행하는 차원에서 법 개정이 이뤄졌다는 얘기다. 이 때문에 향후 ‘효력이 있는 남북합의서’의 정의를 두고서부터 논란의 여지가 있다.

판문점선언의 효력을 인정하지 않는다고 실타래가 풀리는 건 아니다. 앞서 언급한 것처럼 비준된 평양공동선언에도 9·19 군사합의를 준수·이행한다는 내용이 있어서다. 평양공동선언은 제외한 채 9·19 군사합의의 효력만 정지한 뒤 대북확성기 방송 등을 허용한다면 또 다른 잡음이 불가피할 것으로 보인다. 현재 대통령실과 통일부는 평양공동선언의 효력 정지는 검토하지 않는다는 입장이다. 유사한 내용이 담긴 남북합의인 7·4 남북공동성명(1972년), 남북기본합의서(1991년), 6·4 합의(2004년) 등을 어떻게 다뤄야 할지도 매끄럽게 정리해야 할 것으로 보인다.

남북관계발전법의 대북확성기 금지 등 조항을 대상으로 한 위헌법률 심판 사건이 헌법재판소에 계류 중이기도 하다.

치명적 심리전 수단

통일부의 이번 메시지는 대북 압박용이라는 해석도 나온다. 북한에 더 이상의 도발을 자제하라는 경고성이라는 것이다. 실제 9·19 군사합의의 효력을 정지하고 대북확성기 방송 등을 재개하면 남북관계와 국내에 미치는 파장은 만만치 않을 것으로 예상된다. 9·19 군사합의의 효력이 정지된다면 전방지역의 지상·해상·공중에서 ‘완충지역’이 사라진다. 접경지역에서 우발적 충돌이 일어날 수 있는 접촉면이 넓어지는 것이다.

다만 이번 정부가 여러 사안에서 강경대응 기조를 보인다는 점을 고려하면, 실제 9·19 군사합의의 효력을 정지하는 ‘강수’를 둘 수도 있다는 관측도 조심스럽게 나온다. 나아가 다른 남북합의의 효력도 정지하거나, 합의를 이행하지 않겠다는 공식적인 선언을 할 수 있다고 보는 견해도 있다. 이는 보수층 결집 등 정치적 목적에서 이뤄질 것이란 시각이다.

대북확성기 방송은 북한에 치명적인 심리전 수단이다. 과거 군은 확성기로 북측을 향해 ‘자유의 소리’라는 라디오 방송을 송출했다. 확성기는 전방지역 11곳에서 약 40대를 운용했다. 방송 내용은 한국 체제의 우월성과 북한 내부의 치부를 알리는 내용 등이 들어 있었다. 특히 북한에서 ‘최고 존엄’인 김정은 국무위원장과 그 정권을 비판하는 취지의 내용은 북측 군인들에겐 동요와 위축감을 주는 효과를 내는 것으로 평가받았다.

대북확성기 방송은 남북관계 부침에 따라 송출과 중단을 반복했다. 1963년 5월 1일 최초로 방송을 시작했다. 1972년 11월 7·4 남북공동성명이 체결되면서 방송을 전면 중단했다. 1980년 9월 재개 이후 2004년 6·4 합의로 다시 멈췄다. 2010년 5월 천안함 폭침 사건이 발생한 뒤 군은 대북확성기의 재가동을 검토했지만 실행하진 않았다. 2015년 8월 북한의 목함지뢰 도발로 방송을 다시 시작했지만, 남북합의로 보름 만에 중단했다. 하지만 2016년 1월 북한이 4차 핵실험을 감행하자 대북확성기도 가동됐다. 2018년 4월 남북정상회담 직전 방송을 중단했고, 회담 이후 합의에 따라 확성기 시설까지 철거했다.

경기 파주에서 탈북단체가 보낸 대북전단 살포용 풍선이 2020년 6월 23일 홍천군 서면 마곡리 인근 야산에 떨어져 경찰이 수거하고 있다. 연합뉴스

대북 전단도 마찬가지다. 북한은 2014년 10월 한국 민간단체가 전단을 살포하자 풍선을 향해 조준사격을 가했다. 2020년 6월에는 전단살포에 반발하며 남북공동연락사무소를 폭파하기도 했다. 당시 국내외에 상당한 충격을 안겼다.

정희완 기자 roses@kyunghyang.com