'카카오 사태' 막는다…온라인 플랫폼 독과점 심사지침 제정

기사내용 요약
공정위, 시장지배적지위 남용 심사지침 시행
시장 특성 반영해 기준 구체화…법제화 검토

【세종=뉴시스】강종민 기자 = 세종시 어진동 정부세종청사 공정거래위원회. 2019.09.05 ppkjm@newsis.com

[세종=뉴시스]임소현 기자 = 정부가 '온라인 플랫폼'의 독과점 행태 규제 강화를 위해 추진해 온 심사지침이 확정됐다. 지난해 10월 발생한 '카카오 먹통 사태' 등 거대 온라인 플랫폼의 시장지배적 지위 문제점에 대해 보다 구체적으로 들여다보겠다는 취지다.

공정거래위원회는 '온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위에 대한 심사지침'을 제정해 12일부터 시행한다고 밝혔다.

이는 현행 공정거래법에서 규정하고 있는 독과점 남용행위의 심사기준을 구체화한 것이다. 그동안 온라인 플랫폼 시장은 특성상 시장 획정, 시장지배력, 부당성 판단 기준 적용에서 어려움이 있었다.

이에 온라인 플랫폼 독과점에 대한 법 집행 실효성을 제고하기 위해 플랫폼의 특성을 반영했다는 설명이다.

유성욱 공정위 시장감시국장은 "거대 플랫폼, 특히 시장지배적 지위를 가진 사업자들의 독과점 문제가 사회적으로 부각이 됐다"며 "그간의 법 집행 사례를 통해 심사지침을 마련하게 됐다"고 설명했다.

다만 앞서 지난해 1월 행정예고 당시 포함됐던 '불공정거래 행위'에 대한 적용이 포함되지 않았다. 이에 대해 유 국장은 "조항에 불공정 행위가 빠진다 하더라도 총칙 규정에 일반적인 규정이 적용될 수 있다"며 "불공정 행위 부분들 사례가 축적이 되지 않아서 담지 않았다"고 설명했다.

이어 "특히 플랫폼 사업자의 불공정행위까지 심사지침의 적용 범위로 하면 중소 스타트업 플랫폼 등 시장지배적 지위에 인정되지 않는 정도의 지위를 가진 사람들도 불공정거래 행위 부분에 있어서 적용을 받을 수 있다는 우려가 있었다"고 덧붙였다.

이번 심사지침은 온라인 플랫폼의 주요 특성으로 ▲교차 네트워크 효과 ▲규모의 경제 ▲데이터의 중요성 등을 명시했다. 이로 인해 초기에 다수 이용자를 선점한 플랫폼에 더 많은 이용자가 집중되는 쏠림효과(tipping effect)가 나타날 수 있음을 고려했다.

이 과정에서 이용자의 편익 증가, 비용 절감, 서비스 품질 개선 등 효율성 증대 효과가 발생할 수 있으나 시장의 진입장벽이 강화돼 신규 플랫폼의 진입이 어려워지는 등 독과점적 구조가 고착화될 우려도 있다는 것이다.

이에 따라 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단함에 있어 ▲교차 네트워크 효과, 규모의 경제, 범위의 경제 ▲문지기(gatekeeper)로서 영향력 ▲데이터의 수집·보유·활용 ▲새로운 서비스 출현 가능성 ▲매출액 이외의 점유율 산정 기준 등이 고려된다.

무료 서비스 등 매출액 기준 시장점유율 산정이 적합하지 않은 경우 이용자 수, 이용빈도 등을 대체 변수로 고려한다는 설명이지만 기준이 모호하다는 지적이 나온다.

유 국장은 "정량적 지표를 파악할 수 있다면 정량적, 계량적인 분석을 통해서 하려고 실무적으로도 최대한 노력하고 있지만 어떤 시장이나 사건에 따라서는 정량적인 지표가 발견되기 어려운 경우가 있다"며 "(특정) 사건을 전제로 분석할 수밖에 없는 상황"이라고 말했다.

경쟁제한성 평가의 경우 경쟁제한 효과와 효율성 증대효과가 동시에 발생하는 경우에는 양 효과를 비교해 법위반 여부를 심사한다는 점을 명시했다. 이 외에는 ▲가격·산출량 외의 변화 ▲상품·서비스 간 연계효과 ▲다면적 특성 ▲혁신에 미치는 효과 등을 고려해 심사한다.

공정위는 특히 경쟁제한 우려가 있는 주요행위 유형으로 ▲멀티호밍(multi-homing) 제한 ▲최혜대우(MFN: Most Favored Nation) 요구 ▲자사우대(self-preferencing) ▲끼워팔기를 규정했다.

이번 심사지침은 민관 합동 전담조직 회의(총 10차) 및 전문가 연구용역, 업계 간담회, 관계부처 협의 등을 통해 마련됐다.

공정위는 향후 이와 관련해 법제화도 검토한다. 유 국장은 "심사지침과는 별개로 법제화를 추진해 나갈 계획"이라고 밝혔다.

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